TALK BACK

ACTUALITES

SUJET DU MOIS: LA CONVENTION DE 1951: UN NOUVEAU MECANISME DE SURVEILLANCE

OPINION

"TALK BACK"

EDITORIAL:

EXISTE-T-IL UN MOMENT PLUS OPPORTUN POUR S'OCCUPER DES REFUGIES ?

SOMMAIRE

Difficile de trouver meilleur moment pour se mettre en quête d'un moyen plus efficace pour garantir les droits des réfugiés. Jamais auparavant les Etats n'ont violé la Convention sur les réfugiés de manière aussi flagrante; jamais la question du statut des réfugiés ne s'est trouvée au centre d'un débat politique aussi global. Les circonstances paraissent certes particulièrement inopportunes, par rapport à d'autres périodes de notre histoire contemporaine, pour améliorer la protection des réfugiés, mais ces améliorations sont plus nécessaires que jamais.

D'aucuns ont déclaré que la Convention sur les réfugiés, dont on célébrera le 50ème anniversaire au mois de décembre prochain, est l'instrument international relatif aux droits de l'homme qui est le plus souvent violé. Paradoxalement, il n'est pas facile de vérifier cette affirmation. Le HCR et de nombreuses autres ONG de défense des droits de l'homme et des réfugiés ont bien sûr publié moult rapports sur la question, mais aucun mécanisme central ne permet de recenser de manière systématique les violations commises. En fait, l'absence d'un tel mécanisme constitue le premier argument en faveur d'une amélioration du système en vigueur.

Trouver une solution à même de corriger les erreurs du système actuel implique d'abord de procéder à une analyse des problèmes existants, puis d'élaborer des propositions quant à la manière de régler ces problèmes, et enfin, de prouver la valeur ajoutée de chacune des propositions formulées. Qu'est-ce qui permettra de garantir que l'un ou l'autre des mécanismes proposés ne se heurtera pas aux mêmes problèmes que l'on rencontre déjà dans d'autres forums liés aux droits de l'homme?

La plupart des Etats s'opposent à la solution la plus radicale: créer un nouvel organe de surveillance de la Convention sur les réfugiés. Ils rappellent d'une part qu'ils ont déjà bien trop de rapports à livrer à d'autres organes de traités relatifs aux droits de l'homme et d'autre part que la plupart desdits organes sont de toutes façons inefficaces. De plus, un tel acte impliquerait la négociation d'un nouveau protocole alors même que les Etats s'efforcent d'adopter le moins de normes de protection possible.

En réalité, les Etats craignent tout simplement de devoir rendre des comptes dans ce domaine. Si les gouvernements ne veulent pas accroître l'efficacité des organes liés aux droits de l'homme, c'est que, pour des raisons évidentes, ils protègent leurs intérêts. Vaut-il la peine de prendre le risque de négocier un nouvel instrument? La question reste ouverte. Mais le vrai problème est de savoir ce qui aura le plus d'impact sur le terrain: la confrontration ou l'option plus douce consistant à aider les Etats à améliorer leurs politiques en matière de réfugiés et d'asile, en leur proposant une coopération technique et un vrai dialogue.

Les ONG ont une grande contribution à apporter dans le cadre d'une réflexion sur la question de savoir si la création d'un nouveau mécanisme de surveillance ou l'amélioration des mécanismes existants sont en mesure d'encourager les Etats à rendre des comptes (voir le Sujet du mois de la présente édition de Talk Back).

De manière générale, on observe aujourd'hui deux courants de pensée: le premier prône le maintien du rôle unique du HCR en tant que superviseur de l'application de la Convention et l'examen d'un éventuel renforcement de ce rôle. Le second est d'avis que la Convention requiert la présence d'une entité extérieure chargée de surveiller la mise en œuvre du traité. On pourrait même imaginer un système permettant d'englober ou de fusionner les deux options. Ce que les ONG souhaitent en définitive est un mécanisme destiné à traiter les violations et les questions délicates en temps réel. L'Australie avait-elle le droit de maintenir un bateau de réfugiés afghans loin de ses rives? Est-il légitime que les pays voisins de l'Afghanistan gardent actuellement leurs frontières fermées?

Il est en outre impératif d'intégrer au nouveau débat deux sujets d'actualité. Le premier porte sur la nécessité de suivre plus rigoureusement l'application, par le HCR, du droit et des directives relatifs aux réfugiés (dont bon nombre sont le produit de l'institution elle-même), en établissant par exemple, comme certains l'ont proposé, un panel d'inspection au sein du HCR, à l'instar de l'organe constitué par la Banque mondiale.

Le second concerne l'idée de confier la supervision de la Convention et d'autres instruments liés au droit des réfugiés aux ONG. Outre les défenseurs traditionnels du droit des réfugiés, les ONG actives dans le domaine des droits de l'homme et les comités en faveur des réfugiés, ainsi que de nombreuses ONG des milieux humanitaires ont élargi leurs mandats et leurs missions afin d'y inclure un rôle de protection fondé sur les droits de l'homme et le droit des réfugiés. La multitude d'informations sur les violations des droits des réfugiés que ces ONG réunissent ensemble pourrait constituer la base d'un système de supervision global et d'une banque de données centrale destinée à stocker ce type de renseignements.

Toutes ces questions seront approfondies lors de la réunion prévue à Genève le 11 décembre prochain, à la veille de la Conférence ministérielle organisée pour commémorer le cinquantenaire de la Convention sur les réfugiés. Le CIAB se félicite de promouvoir cette réunion et de contribuer à ce que l'on trouve un meilleur mécanisme pour contraindre les Etats à respecter les obligations auxquelles ils sont soumis en vertu du droit international des réfugiés. (Ed Schenkenberg van Mierop)

ACTUALITES:

REACTION A LA CRISE AFGHANE: UNE REPETITION DES MEMES ERREURS?

SOMMAIRE

Il semble que les crises massives impliquant des réfugiés suivent un cycle triennal: les Kurdes en 1991, les Rwandais en 1994 et en 1997, les Kosovars en 1999. Chacune des opérations menées en réaction à ces crises apporte nombre de précieux enseignements sur la coordination humanitaire, la protection des réfugiés, l'importance de séparer les éléments armés des réfugiés et les relations avec l'armée, mais les leçons que l'on pourrait en tirer sombrent généralement dans l'oubli. Pourquoi répète-t-on donc les erreurs du passé? Le système est-il réfractaire à l'apprentissage et au changement institutionnels? Et/ou, les décideurs et les hommes de terrain ne se rencontrent-ils pas au moment de la planification des opérations? Talk Back se penche sur différents sujets susceptibles d'être repris dans l'analyse de la réaction au problème afghan à laquelle la communauté internationale procédera probablement dans douze mois.

BCAH contre HCR: querelle intestine

Ces dix derniers jours, les infâmes querelles intestines des Nations Unies concernant le partage des responsabilités dans le cadre de la coordination des tâches humanitaires ont fait leur réapparition. Une réunion des dirigeants des institutions onusiennes et d'autres acteurs membres du Comité permanent inter-organisations des Nations Unies, prévue pour le vendredi 21 septembre à New York et annoncée deux jours à l'avance seulement, a été annulée en dernière minute. Aucune explication n'a été donnée, mais, selon la rumeur, le Haut Commissaire pour les réfugiés, Ruud Lubbers, et le Coordonnateur des secours d'urgence et chef du BCAH, Kenzo Oshima, n'avaient pas pu décider qui conduirait les opérations.

Le lundi 24 septembre, lors de la réunion pre-EXCOM ONG-HCR réunissant des ONG à Genève, M. Lubbers a affirmé que le BCAH avait tendance à mettre en place une structure de coordination préfabriquée "en envoyant un certain nombre de D2 sur le terrain" [D2 correspond à un rang élevé de cadres dans le système onusien]. M. Lubbers a également déclaré que s'il avait une recommandation à faire au Secrétaire général, ce serait d'envoyer des représentants du domaine humanitaire. Si le nom d'un haut fonctionnaire du HCR a effectivement circulé dans les couloirs du Palais des Nations Unies, il n'a apparemment pas été prononcé officiellement.

Le mercredi, M. Oshima a annoncé que le Coordonnateur des affaires humanitaires pour l'Afghanistan, Mike Sackett, avait été désigné en qualité de Coordonnateur régional des affaires humanitaires. Reste à vérifier si cela signifie que le BCAH a remporté la victoire.

Dans un texte publié le jeudi 28 septembre, un bailleur de fonds a tiré la sonnette d'alarme et mis en exergue les faits suivants: "le Coordonnateur régional des affaires humanitaires, en sa qualité de Coordonnateur des Nations Unies pour l'Afghanistan, continuera à assumer la responsabilité primordiale de la coordination des activités de soutien de l'assistance humanitaire en faveur des Afghans en Afghanistan. Etant donné son mandat, le HCR continuera à assumer la responsabilité relative à la protection internationale des réfugiés se trouvant dans les pays de la région et à la coordination de l'assistance en faveur de ces mêmes réfugiés." Le potentiel de futures querelles intestines est omniprésent. Leur éclatement ou non dépendra en grande partie de la capacité des personnes travaillant sur place à exploiter les synergies.

Sans exprimer explicitement une préférence pour l'un ou l'autre coordinateur, les ONG ont indiqué qu'elles étaient conscientes des tensions inter-organisations apparues lors du débat sur les accords de coordination régionale. Elles ont ajouté que les expériences antérieures avaient démontré que ce type de querelle risquait non seulement de gêner la mise en place d'une action humanitaire cohérente, mais aussi de détourner l'attention de la tâche à accomplir: soulager les souffrances des personnes touchées par les catastrophes et la violence. "Nous souhaiterions qu'une telle situation puisse être évitée dans le cadre de notre réaction collective à la tragédie qui règne en Afghanistan," déclarait une lettre adressée par les ONG à M. Oshima, le 28 septembre dernier.

Entre-temps, Talk Back a appris qu'une structure reposant sur une coordination quadricéphale, semblable à celle utilisée au Kosovo l'année dernière, avait été mise en place. Cette stratégie a cependant été élaborée au sein de l'ONU et n'a pas encore été dévoilée aux ONG, ce qui démontre bien le manque de transparence des Nations Unies. Il semblerait que les membres du Groupe d'appui pour l'Afghanistan qui ont organisé le 28 septembre dernier une réunion ad hoc à Berlin, à laquelle aucune ONG n'a assisté, ont étudié de manière approfondie la question de la coordination.

Gestion de la pléthore d'acteurs

Tout en admettant, le mercredi 26 septembre, que de nombreux réfugiés n'étaient pas encore arrivés au Pakistan et en Iran, le HCR a lancé un appel de fonds visant à récolter près de $ 270 millions au cours des six prochains mois, soit un montant se situant entre un quart et un tiers de son budget total. Si l'on considère les sévères coupes budgétaires qui lui ont été imposées récemment, il n'est pas surprenant que le Haut Commissaire Lubbers saisisse l'occasion offerte par la crise imminente provoquée par un flux massif de réfugiés dans les pays voisins de l'Afghanistan pour reconstruire l'empire du HCR. De manière générale, le HCR doit réagir comme un accordéon: sa taille et sa capacité augmentent dans les situations d'urgence et diminuent dans l'intervalle entre deux crises.

Les $ 270 millions font partie d'un appel plus large de l'ONU qui aimerait atteindre au cours de ces six prochains mois le montant incroyable de $ 580 millions. Plusieurs bailleurs de fonds ayant annoncé qu'ils allaient ouvrir leurs chéquiers, il ne fait aucun doute que les institutions des Nations Unies, les organisations internationales et les ONG vont se précipiter pour venir réclamer de l'argent. Lorsque l'on sait que seuls quelques-uns d'entre eux jouent réellement un rôle dans les opérations d'urgence, il est évident que la grande majorité cherche simplement à recevoir sa part du gâteau. Le Fonds des Nations Unies pour les populations et l'UNESCO essaient déjà de s'arranger pour participer aux opérations.

Les grandes crises de réfugiés de cette dernière décennie ont vu défiler des centaines d'ONG. Bon nombre d'entre elles ont ensuite été accusées d'avoir été davantage attirées par l'argent que par la volonté de couvrir des besoins. Les donateurs devraient cependant se rendre compte qu'en choisissant de travailler avec 'leurs' ONG, comme ils l'ont fait au Kosovo, ils seront tout autant à blâmer si les ONG se bousculent à nouveau dans les zones sinistrées.

La meilleure chose que le BCAH et le HCR puissent faire à ce stade est probablement d'affecter des organisations clés à chacun des secteurs d'opération des différents sites. Le HCR devrait savoir par expérience que lorsqu'il s'agit de mettre sur pied une action de grande envergure, seule une vingtaine d'ONG a les capacités d'intervenir efficacement.

Il est intéressant de constater que le document dans lequel le bailleur de fonds tire la sonnette d'alarme comprend un chapitre sur les ressources nécessaires pour revoir et renforcer la coordination des ONG. Ainsi le texte déclare-t-il que la coordination des ONG a souffert suite à l'effondrement de l'ACBAR (le Conseil de coordination des secours à l'Afghanistan) basé à Peshawar et à la diminution de la capacité d'autres organes de coordination des ONG. "Au vu du rôle important que devront jouer de nombreuses ONG au cours des opérations futures, il est indispensable que les ONG disposent de mécanismes de coordination efficaces," souligne encore le document.

Cependant, alors que les ONG ont mené la majeure partie des activités déployées en Afghanistan et ont été intégrées aux structures de coordination de l'ONU, elles ont été exclues de la réunion de planification qui s'est tenue à Islamabad ces dix derniers jours. Selon certains rapports émis par des ONG à Peshawar, Pakistan, les Nations Unies n'ont fait aucun effort sérieux pour consulter les ONG au sujet de l'élaboration des structures de coordination. Or, si l'on ne garantit pas un mécanisme de coordination général, on risque de voir émerger un type de bilatéralisme semblable à celui du Kosovo.

Afin d'améliorer la qualité de leur action, les institutions pourraient choisir de se référer aux normes établies par le projet Sphère pour analyser les besoins, et pour planifier et assurer le suivi (et l'évaluation) des opérations.

Questions urgentes relatives à la protection des réfugiés

La nouvelle crise qui point à l'horizon soulèvera des questions urgentes relatives à la protection des réfugiés. Plusieurs Etats, et notamment les acteurs politiques de certains pays occidentaux, ont déjà exprimé de grandes craintes en ce qui concerne les risques qu'entraînerait la présence de réfugiés et de demandeurs d'asile afghans pour la sécurité. L'Australie a même été jusqu'à déclarer qu'elle avait eu raison de renvoyer les réfugiés afghans se trouvant à bord du bateau (voir article à ce sujet dans la présente édition de Talk Back). Human Rights Watch a quant à lui relevé dans un article de presse paru dernièrement que les pays voisins avaient en réalité fermé leurs frontières à la demande des Etats-Unis afin d'empêcher des terroristes présumés de pouvoir demander l'asile.

Dans le même temps, plusieurs nations voisines de l'Afghanistan ont fait savoir qu'elles désiraient rendre le plus rapidement possible les Afghans se trouvant sur leur territoire. Avant le 11 septembre, le HCR avait lancé en collaboration avec le gouvernement du Pakistan un programme de criblage concernant 180'000 Afghans dont la plupart étaient arrivés à Jolazai depuis juin 2000, afin de séparer ceux qui avaient besoin d'une protection de ceux qui n'étaient pas considérés comme de véritables réfugiés. L'organisation pour les réfugiés a suspendu ce programme pendant deux jours en août dernier pour protester contre le déplacement forcé de 30 familles par les autorités pakistanaises.

La protection des réfugiés dans des cas d'afflux massifs s'est récemment trouvée au centre des débats. Parmi les solutions envisagées pour couvrir les besoins de grands nombres de réfugiés, des notions telles que le partage des responsabilités ou des charges et les régimes de protection temporaire ont été évoquées. Etant donné l'ampleur que pourrait prendre la fuite des Afghans -- le HCR prévoit l'exode d'environ 1,5 million de personnes -, il pourrait s'avérer nécessaire de mettre sur pied un programme d'évacuation humanitaire afin d'aider le Pakistan et l'Iran, voisins de l'Afghanistan, qui accueillent déjà 3,5 millions d'Afghans. Un tel programme d'évacuation avait été élaboré pour les réfugiés kosovars dans l'ancienne république yougoslave de Macédoine. S'il devait à nouveau être lancé, les Etats feraient-ils preuve de la même volonté de prendre des réfugiés que celle observée au Kosovo?

Concrètement, si une telle évacuation a bel et bien lieu, il conviendra de répondre à la question délicate de savoir si elle s'adressera à tous les réfugiés, anciens et nouveaux, ou seulement à ceux qui ont quitté le pays depuis le 11 septembre.

Selon les enseignements tirés du Kosovo, l'évacuation humanitaire devrait d'une part avoir lieu uniquement avec le consentement des personnes concernées et d'autre part respecter le principe de l'unité familiale. Il est extrêmement important dans le cas afghan de s'en tenir à la conclusion adoptée lors des Consultations globales du HCR: les personnes évacuées devraient à première vue bénéficier du statut de réfugié.

Le HCR devrait également garantir qu'il est capable de contrôler le respect de ce statut dans tous les pays qui accueilleront des personnes évacuées, afin d'éviter la discrimination constatée au Kosovo.

Protection: un élément des opérations de secours?

La résolution 1373 du Conseil de Sécurité de l'ONU adoptée vendredi 28 septembre dans la soirée contient deux paragraphes concernant l'exclusion du statut de réfugié de tous ceux qui ont participé à des actes de terrorisme, conformément aux dispositions du droit international des réfugiés.

Il est donc évident que le criblage, la séparation et l'exclusion vont devenir essentiels dans la défense des droits des réfugiés: ils devraient même faire partie des opérations de secours d'urgence. Mais qui a la capacité de le faire?

Les opérations d'urgence traditionnelles se fondent sur la logistique, le ravitaillement et les ressources humaines. La protection est souvent considérée comme un élément accessoire; comme si les droits des réfugiés et des personnes déplacées à l'intérieur de leur pays ne s'appliquaient qu'une fois qu'on les aurait aidés à survivre. L'examen de l'appel portant sur les $ 580 millions démontre on ne peut plus clairement le peu d'importance que revêt la protection dans la planification de la future action massive. En effet, dans cet appel, l'UNICEF a demandé $ 1,1 million, le BCAH $ 1 million et les ONG $ 410,000, au titre de la protection. Les $ 268 millions requis par le HCR pour l'aide aux réfugiés et aux rapatriés "couvrent la protection et l'assistance multi-sectorale aux communautés se trouvant dans des zones de rapatriement." Mais la protection ne représente qu'une somme de $ 2,5 millions, pour un appel de fonds total de $ 580 millions.

Bien que la protection fasse partie de ses responsabilités, le HCR ne compte que quelques agents de protection à envoyer dans des situations d'urgence et doit souvent se contenter de rappeler des membres du personnel de protection détaché dans d'autres lieux de crises, qui se trouvent alors bien évidemment privés de ce même personnel: c'est ce qui s'est produit notamment au Kosovo. Le problème est tel que International Rescue Committee, une ONG basée aux Etats-Unis (et membre du CIAB), a accepté de former un groupe de personnes chargées des questions de protection et de le tenir à la disposition de l'organisation pour les réfugiés.

Le week-end du 29 septembre, des plans ont été dévoilés, révélant l'intention d'établir des camps dans les régions peuplées de tribus de la frontière nord-ouest et dans le sud, dans la province du Baluchistan, entre la région frontalière de Chaman et la ville de Quetta. Les auteurs de ces plans et les autorités se sont-ils demandés si ces sites ne se trouvaient pas trop près de la frontière avec l'Afghanistan? Les expériences réalisées dans l'est du Zaïre vers le milieu des années quatre-vingt-dix et plus récemment en Guinée illustrent bien la vulnérabilité des camps face aux attaques transfrontalières (voir par exemple Talk Back 2-7, " Les camps de réfugiés sur la frontière: Recette pour un désastre en Afrique de l'Ouest").

Il est tout aussi important de tenir compte du fait que la séparation des éléments armés et l'exclusion de ceux qui ne peuvent bénéficier du statut de réfugiés risquent de compromettre sérieusement la sécurité et de rendre nécessaire le déploiement de la police et des forces armées. Un déploiement militaire engendrerait cependant de nouvelles complications, notamment le risque de sacrifier le caractère civil des camps de réfugiés et des zones accueillant des réfugiés (voir Talk Back 3-4" "Nouvelles règles de stratégie militaire").

Rôle de l'armée: les opérations humanitaires appartiennent aux agents humanitaires

Suite à la crise des réfugiés du Kosovo, de nombreuses organisations humanitaires se sont accordées pour dire que le rôle de fournisseur de secours de l'OTAN avait fait naître une confusion inacceptable en ce qui concerne les mandats humanitaire et politique (voir Talk Back 2-1). En l'espèce, on ne peut qu'imaginer les implications d'une participation visible de l'armée américaine dans les efforts humanitaires.

L'engagement massif de l'armée au Kosovo s'explique par le fait que les organisations humanitaires n'avaient pas les capacités suffisantes pour faire face à un si grand nombre de réfugiés. Comme le soulignait l'article du Talk Back 2-1, affirmer que, dans ce cas-là, seule l'armée pouvait faire le travail relevait de l'auto-satisfaction. En effet, les Etats membres de l'OTAN avaient délibérément décidé d'autoriser les forces armées de l'OTAN à planifier les contingents. Le rôle clé de l'armée dans les efforts humanitaires, qui s'est révélé bénéfique pour l'image publique, a aidé les forces de l'OTAN à contre-balancer les campagnes aériennes. Il est préoccupant de constater que les Etats-Unis semblent s'engager dans une voie similaire, puisque l'armée américaine prévoit de participer aux opérations humanitaires.

L'une des priorités évidentes que doivent respecter le BCAH et le HCR dans le cadre de la coordination de leur action consiste à garantir la promotion de l'application des principes fondamentaux du droit humanitaire. Même s'il semble à nouveau que l'ONU n'est simplement pas de taille face à certains pouvoirs politiques, il est impératif qu'elle mette tout en œuvre pour empêcher l'armée de s'emparer des opérations humanitaires. Sinon, cette crise pourrait bien représenter la dernière étape sur la voie de la corruption des principes humanitaires et de la manipulation politique de secours dits impartiaux.

DE LA DEVALORISATION DES DROITS DES REFUGIES

SOMMAIRE

L'ironie du régime actuel de protection des réfugiés est que lorsque les Etats sont hypocrites, il subsiste au moins un espoir de les mettre face à leurs responsabilités. Tandis que si un pays modifie explicitement sa législation pour se soustraire aux obligations auxquelles il est soumis en vertu de la Convention sur les réfugiés, cet espoir s'envole: il n'existe à ce jour aucun mécanisme ou organe disposé ou peut-être tout simplement capable de rappeler leurs obligations à ces Etats-là.

Ainsi, lorsque l'Australie a annoncé, lors des Consultations globales sur la protection internationale de la semaine dernière, les mesures qu'elle venait de prendre pour maintenir les requérants d'asile à bonne distance de ses rivages, elle ne s'est pratiquement heurtée à aucune opposition ou condamnation de la part des autres Etats. Même le HCR n'a pas osé lui dire que les mesures prises récemment constituaient une violation directe de l'esprit de la Convention sur les réfugiés, sans parler des instruments relatifs aux droits de l'homme.

Alors que nous vivons une période où la nécessité de protéger les réfugiés a probablement atteint son paroxysme, ou l'atteindra au cours de ces prochains mois au fur et à mesure que la "guerre contre le terrorisme" s'intensifiera, l'Australie a fait un grand pas en arrière dans son engagement en faveur de la protection des réfugiés et des droits de l'homme. En adoptant sa nouvelle législation la semaine dernière, l'Australie, qui a notamment réduit son territoire de migration, a emprunté le chemin du désengagement par rapport aux obligations auxquelles elle est soumise en vertu de la Convention sur les réfugiés et de plusieurs autres traités relatifs aux droits de l'homme. Mais à quel moyen peut-on recourir pour garantir que les Etats accompliront leurs tâches lorsqu'à l'instar de l'Australie ils se soustraient de manière flagrante à leurs obligations?

L'hypocrisie de l'Australie a peu à peu fait place à la terrible vérité et laissé apparaître son intention de limiter le nombre de requérants d'asile qui parviennent jusqu'à ses rives. L'incident du mois d'août, au cours duquel le navire norvégien "Tampa" avait recueilli à son bord 433 passagers, principalement afghans, se trouvant sur un bateau en perdition, pour se voir ensuite refuser l'autorisation d'aborder le territoire australien, a déclenché une série d'événements de plus en plus graves (voir Editorial, Talk Back 3-4).

Proposez à l'Australie de lui prendre des requérants d'asile, et vous serez généreusement récompensé, comme le démontre on ne peut plus clairement Nauru, la plus petite république du monde. En effet, alors qu'elle a déjà reçu US$ 12 millions pour avoir recueilli les rescapés du Tampa ainsi que 217 autres personnes arrêtées ultérieurement par les Australiens, Nauru se voit offrir aujourd'hui US$ 2 millions pour éviter la faillite. Et la nation insulaire de Kiribati, qui est également largement tributaire de l'Australie, pourrait être le prochain pays à abriter des requérants d'asile auxquels l'Australie a refusé l'entrée. 300 boat people sont actuellement échoués sur les Iles Cocos et le récif d'Ashmore.

Mais le fait de payer ses voisins pour accueillir ceux qui débarquent sur son propre territoire n'est que la pointe de l'iceberg en regard de tous les événements survenus en Australie depuis l'incident du Tampa, le mois dernier.

Le ministre australien de la défense, Peter Reith, a crûment généralisé la situation en déclarant qu'à la lumière des attaques contre les Etats-Unis, le 11 septembre dernier, son gouvernement avait eu raison de renvoyer les réfugiés se trouvant sur le bateau afghan, au vu des "risques qu'entraînerait la présence de demandeurs d'asile pour la sécurité." La Suède a été l'un des rares gouvernements à condamner publiquement cette déclaration qu'elle considérait comme une atteinte à la Convention sur les réfugiés.

Mais les Australiens ne semblent guère avoir entendu la préoccupation et l'indignation des Suédois. M. Reith illustre encore son grossier parallèle par le commentaire suivant: "Etre entouré de personnes ayant une autre identité renforce le sentiment d'insécurité." Et d'ajouter que plusieurs navires chargés de requérants d'asile ont été interceptés au cours de ces deux dernières semaines.

La semaine dernière, l'Australie a adopté une nouvelle législation, dont certaines dispositions ont un effet rétroactif et qui, selon le Président du Conseil australien pour les réfugiés [Refugee Council of Australia], le Dr William Maley, affaiblit "les droits des personnes vulnérables. Elle vise à rejeter sur d'autres la responsabilité de l'Australie à l'égard de ceux qui sont dans le besoin."

L'une des conséquences de cette législation est qu'elle restreint la définition du réfugié, une notion admise et interprétée judiciairement par tous, ce qui, selon Amnesty International, ne "correspond plus à l'intention initiale et à l'objectif de la Convention sur les réfugiés."

Certains territoires sont exclus de la zone de migration australienne, de telle sorte que ceux qui abordent les Iles Cocos (avec effet rétroactif au 17 septembre 2001), l'île Christmas, le récif Ashmore et le récif Cartier (avec effet rétroactif au 8 septembre 2001), n'auront plus le droit de demander le statut de réfugié en Australie. A noter qu'alors même que les requérants d'asile n'auront plus le droit de solliciter le statut de réfugié s'ils arrivent dans l'un de ces territoires, un centre de détention pour requérants d'asile est en construction sur l'île Christmas.

Les personnes qui pénètrent dans une "zone retranchée située au large" peuvent être renvoyées dans des "pays déclarés." Les personnes qualifiées de "personnes entrées au large" ont l'interdiction d'intenter un procès à l'Etat.

Différentes catégories de visa ont en outre été introduites, discriminant les requérants d'asile et les réfugiés en fonction de leur mode et de leur lieu d'entrée sur le territoire australien: certains obtiennent immédiatement un visa permanent, d'autres après un certain temps, et d'autres encore jamais.

Le professeur Alice Tay, qui préside la Commission australienne des droits humains et de l'égalité [Australia's Human Rights and Equal Opportunity Commission] a déclaré que trois projets de loi sur la migration "…rendent le système de détermination des réfugiés incohérent et marquent un recul dans la protection des droits de l'homme en Australie." Mme Tay a relevé que le système de commissions parlementaires prévoit un examen approfondi du texte proposé lorsque celui-ci risque d'affecter sérieusement les droits de l'homme. "Le fait que des modifications de garanties fondamentales des droits de l'homme puissent être effectuées de manière aussi hâtive, en l'absence d'un processus de consultation élargi et d'un débat public, constitue une dérive de la tradition législative australienne."

Par ailleurs, si l'on considère le partage des charges et des responsabilités, les mesures prises par l'Australie ont dû faire l'effet d'une gifle à des pays comme le Pakistan et l'Iran, qui recueillent des millions de réfugiés afghans, ainsi qu'à d'autres pays, en Afrique. Or il est possible que certains Etats souhaitent élaborer leur politique d'asile et d'immigration selon les mêmes principes. En réalité, si l'Australie peut se payer le luxe d'empêcher les gens d'entrer dans ses eaux territoriales, c'est uniquement parce qu'elle est une île. Il lui a donc suffi de développer sa présence navale le long de ses frontières septentrionales et d'adopter une législation restrictive pour garantir que le nombre de requérants d'asile pénétrant sur son territoire demeure limité.

Les dirigeants politiques australiens flattent bassement le plus petit dénominateur commun de l'opinion publique en vue d'obtenir des voix lors des prochaines élections. Il est cependant impératif d'empêcher l'Australie de fixer les nouvelles normes de protection des réfugiés et d'accueil des requérants d'asile. Il faut au contraire condamner fermement ses tentatives pour se soustraire à ses obligations car sinon la communauté internationale ira vers un affaiblissement de la Convention sur les réfugiés au moment même où, vu le contexte politique actuel, la protection est plus nécessaire que jamais. Mais en l'absence d'un organe disposé à la rappeler à l'ordre, l'Australie s'en est sortie sans grand dommage.

* Rédigé sur la base de renseignements fournis par le Refugee Council of Australia, e-mail: rcoa@cia.com.au, site internet:www.refugeecouncil.org.au; par Amnesty International, Australie, site internet: www.amnesty.org.au; et par le Refugee and Immigration Legal Centre Inc., e-mail: rilc@rilc.org.au.

LES REFUGIES ET LES MIGRANTS DANS LE CADRE DE LA CONFERENCE MONDIALE CONTRE LE RACISME

SOMMAIRE
Par Rachael Reilly

De manière générale, la troisième Conférence mondiale contre le racisme, la discrimination raciale, la xénophobie et l'intolérance qui y est associée (CMCR), qui s'est tenue à Durban du 31 août au 8 septembre dernier, a eu plutôt mauvaise presse. A la lecture des articles publiés par les médias, on pourrait penser que la CMCR a été dominée par les discussions sur le Moyen-Orient et sur les réparations dues au titre de l'esclavage et du colonialisme; qu'elle a été marquée par les dissentions, la confusion, et les signes de protestation; que le Forum des ONG était une pagaille; et que concrètement, les résultats sont maigres. Mais pour ceux qui se trouvaient à Durban, la Conférence a été bien plus loin.

Elle a permis de débattre d'une multitude d'injustices présentes et passées et de réunir un grand nombre d'ONG et de groupes de pression. Elle a permis de faire entendre la voix de milliers de victimes du racisme et de la xénophobie et de parvenir à des résultats d'une portée considérable dans bien des domaines. Parmi ceux-ci, il convient de le relever, certains progrès dans le domaine des droits des réfugiés et des migrants devraient faire la fierté des ONG, en particulier.

Groupe d'intérêt réunissant les ONG de défense des migrants et des réfugiés

La plupart des activités réalisées par les ONG au cours du processus préparatoire et de la conférence proprement dite a été menée par un peu plus de 30 groupes d'intérêt. Ainsi, pour la première fois dans le cadre d'un forum international, des groupes de défense des droits des migrants et des réfugiés se sont-ils rassemblés en un groupe d'intérêt en vue d'accroître la protection de ces mêmes groupes. Ce groupe d'intérêt formé il y a plus d'une année, en majeure partie par des organisations partisanes des droits des migrants, devait initialement s'occuper de la question de la migration. L'introduction, dans les documents finaux de la conférence, de dizaines de paragraphes concernant les droits des migrants, attestent des efforts déployés par les groupes de défense des droits des migrants depuis la conférence régionale de Santiago en 2000. Les groupes de réfugiés, qui n'ont ajouté que quelques paragraphes sur les droits des réfugiés, ont par contre eu de la peine à s'investir dans la CMCR; ils étaient même nettement sous-représentés à la conférence finale.

Pourtant, lors de leur réunion à Durban, les ONG pour les migrations et les réfugiés avaient collaboré activement et fourni un travail collectif qui leur a valu d'être considérées par bien des participants au Forum des ONG comme un groupe d'intérêt "modèle".

Forum des ONG

Le nombre de réfugiés et de migrants présents lors du Forum des ONG, qui s'est déroulé avant la conférence, était encourageant. Certains groupes avaient fait des pieds et des mains pour garantir que des réfugiés et des immigrants fassent partie de leur délégation. Ainsi, des réfugiés bhoutanais provenant de camps au Népal avaient-ils gratté leurs fonds de tiroir pour envoyer une petite délégation à Durban. Des centaines d'ONG ont monté des stands dans les tentes d'exposition, organisé des ateliers, et planifié des actions de protestation et des manifestations. Si le Forum des ONG était grand, diversifié et parfois désorganisé, du moins en apparence, il a incontestablement offert aux participants l'occasion de se rencontrer, d'échanger des idées, de créer des réseaux et de forger des alliances.

Processus gouvernemental

Les paragraphes relatifs aux réfugiés proposés dans les projets de documents ont suscité bien des controverses, comme l'illustre le fait qu'un paragraphe appelant les Etats à garantir que toutes les mesures relatives aux réfugiés et à l'asile soient en conformité totale avec la Convention sur les réfugiés aient été omis "par inadvertance" au début des négociations. Il n'a pas échappé aux ONG que cette omission s'est produite alors même que lesdits Etats célèbrent le cinquantenaire de la Convention et prévoient de se réunir au cours de l'année pour réaffirmer leur engagement à l'égard de ce traité.

L'un des principaux objectifs des ONG était de se battre pour que le document souligne l'obligation de conformité avec la Convention de 1951. Un objectif qui a pu être atteint, grâce au soutien de la délégation norvégienne.

Dans le domaine des réfugiés, quatre thèmes ont fait l'objet d'âpres discussions.

1. Intégration locale

Les gouvernements hôtes de grandes populations de réfugiés, tels que le Pakistan et l'Iran, rejoints par la suite par la Tanzanie, refusaient que le document final de la conférence contienne une quelconque référence à une intégration locale permanente ou à long terme. L'UE, en revanche, souhaitait que le texte mentionne une telle intégration.

2. Droit au retour et problème du Moyen-Orient

La Syrie et la Palestine, soutenues par le Moyen-Orient et le bloc asiatique, voulaient que le droit au retour figure clairement dans le document final de la conférence. Chaque fois que l'on faisait référence aux trois solutions durables (rapatriement volontaire, intégration locale et réinstallation dans un pays tiers), ces pays exigeaient que l'on mette l'accent sur le droit au retour, en précisant qu'il s'agissait du droit de retour à leurs "foyers et à leur biens." Les Etats-Unis et Israël - avant qu'ils ne quittent scandaleusement la séance - étaient particulièrement opposés à cette mention.

3. Partage des charges

Plusieurs pays hôtes, conduits par l'Iran, souhaitaient que le document de la conférence reflète d'une part la lourde charge incombant aux Etats qui accueillent de grandes populations de réfugiés et d'autre part la nécessité de recevoir de la communauté internationale une assistance financière suffisante et équitable. Si, dans l'ensemble, la majorité des participants compatissaient avec des pays hôtes comme l'Iran et le Pakistan qui portent un lourd fardeau, certains gouvernements et ONG avaient à cœur de recentrer l'attention de la CMCR sur les "victimes" du racisme - les réfugiés eux-mêmes - plutôt que sur les besoins des Etats.

4. Convention de 1951

Plusieurs gouvernements, et en particulier des Etats asiatiques tels que le Pakistan, l'Inde, la Malaisie et Singapour - dont aucun n'a signé la Convention sur les réfugiés - étaient opposés à ce que la Convention sur les réfugiés soit incluse dans le texte final de la CMCR. Motif: la Convention ne bénéficiait pas d'une adhésion universelle et, par conséquent, n'était pas applicable ou pertinente pour de nombreux Etats, y compris le leur. C'est d'autant plus ironique que bien que seuls 17 Etats aient ratifié la Convention de 1990 sur la protection des droits de tous les travailleurs migrants et des membres de leur famille, les commissions de rédaction des projets n'ont pas émis la moindre objection à ce que cette convention soit mentionnée. Par contraste la proposition d'inclure la Convention sur les réfugiés de 1951 dans le texte a soulevé une très vive polémique, alors que 140 Etats l'ont ratifiée.

Finalement, la déclaration et le programme d'action font très clairement référence à la Convention de 1951. Si l'intégration locale ne figure pas dans le programme d'action, un compromis a pu être trouvé concernant le droit au retour. Ainsi le texte final ne mentionne-t-il pas spécifiquement le droit au retour des Palestiniens; il parle en outre du droit au retour à leurs "pays d'origine" plutôt qu'à leurs "foyers et à leurs biens." Un paragraphe relatif à la détention et à la situation dans les camps de réfugiés, prévu initialement, a également été supprimé.

Personnes déplacées à l'intérieur de leur pays

L'insertion, dans le texte final, d'un paragraphe sur les Principes directeurs relatifs au déplacement de personnes à l'intérieur de leur propre pays constitue sans aucun doute l'un des résultats les plus gratifiants et les plus surprenants de la CMCR. Lorsque ce paragraphe a été étudié pour la première fois, il s'est immédiatement heurté à l'opposition unanime de pays tels que le Pakistan, le Soudan, la Chine, l'Egypte et la Fédération russe, qui étaient tous contre l'idée d'inclure dans les documents de la conférence une quelconque référence aux Principes directeurs. "Les Principes directeurs ne contiennent aucune contrainte légale," "n'ont pas été avalisés par le système onusien," "ont été élaborés par une seule personne," et "ne sont pas applicables au plan universel," ont-ils déclaré.

Au cours des jours suivants, plusieurs ONG colombiennes ont travaillé en étroite collaboration avec le gouvernement colombien - la Colombie est l'un des rares pays abritant une population massive de PDI disposés à appuyer les Principes directeurs - en vue de recueillir un soutien suffisant pour faire approuver le paragraphe. Celui-ci a finalement été adopté vers la fin de la conférence. Si ce résultat constitue une victoire importante pour les Principes directeurs et pour tous ceux qui se sont investis dans leur élaboration et leur promotion, il symbolise aussi la reconnaissance, importante, de la charge que représentent les personnes déplacées internes, une charge largement ignorée tout au long de la conférence.

Rôle des ONG

L'engagement des ONG dans le cadre du processus de préparation, des réunions régionales et du comité de préparation ainsi que des réunions techniques a été considérable. Des documents élaborés par des groupes de pression ont été rédigés pour chacune des réunions préparatoires afin d'analyser les projets et de proposer d'autres formulations si nécessaire. La plupart des formulations des ONG ont finalement abouti dans les textes définitifs de la conférence.

Pour de nombreuses ONG, cet engagement a nécessité un dur apprentissage. Mais le niveau d'efficacité et de coopération entre les ONG a été remarquable. Les principaux enseignements que les ONG ont tirés de cette expérience sont les suivants: il est essentiel de se préparer soigneusement à l'avance, de connaître les documents jusque dans les moindres détails, d'avoir la volonté de s'investir à fond et de prendre la parole si nécessaire, d'être résolu, de pouvoir survivre pendant des jours et des nuits sans dormir ou presque, et de faire preuve d'imagination pour éviter d'être enfermé à l'extérieur de la salle de conférence.

Déception, par contre, en ce qui concerne les groupes de défense des réfugiés, absents tant pendant le processus de préparation qu'au cours de la conférence elle-même. Il est surprenant de constater, au vu du degré de racisme et de xénophobie auquel sont exposés les réfugiés et les demandeurs d'asile de par le monde, que les pourfendeurs des réfugiés n'ont pas joué un rôle plus actif dans la CMCR. L'engagement intense de nombreuses ONG sud-africaines travaillant dans le domaine des droits des réfugiés et la campagne "Roll-Back Xenophobia Campaign", menée en Afrique du Sud contre la xénophobie, constituent deux exceptions notables à cet égard.

Rôle du HCR

Malheureusement, la collaboration entre les ONG et le HCR s'est révélée loin d'être optimale. Le HCR et les ONG ne s'étaient pas rencontrés avant la conférence afin d'établir des stratégies pour atteindre leurs objectifs communs. Or, ils auraient dû s'allier pour promouvoir la protection des droits des réfugiés par le biais de la CMCR. Au lieu de cela, ils se sont souvent heurtés à des malentendus; leurs stratégies de défense étaient assez différentes et leurs objectifs divergeaient considérablement.

Le HCR est parti du principe qu'il s'agissait avant tout de limiter les dégâts. Craignant que la conférence se traduise par un affaiblissement des normes de protection des réfugiés et par une sur-politisation des problèmes, le HCR a décidé qu'il valait mieux ne pas mentionner les réfugiés dans les textes finaux que d'y insérer des propos mal formulés. De plus, estimant que la CMCR n'était pas le lieu approprié pour promouvoir les droits des réfugiés, il a élaboré sa stratégie de défense en conséquence.

De leur côté, les ONG ont à plusieurs reprises fait pression sur les gouvernements pour qu'ils améliorent leurs textes. Mais, les délégations gouvernementales avaient bien remarqué les divergences entre le HCR et les ONG.

Impressions générales

En fin de compte, les résultats obtenus à l'issue de la conférence pour ce qui concerne les droits des réfugiés, des migrants et des personnes déplacées internes étaient positifs. Bien qu'il n'y ait aucune obligation légale, il existe désormais un document global dont les ONG peuvent se servir pour rappeler aux gouvernements qu'ils ont des comptes à rendre. La coalition créée par les ONG au cours de la conférence portera encore longtemps des fruits, notamment pour les défenseurs des droits des réfugiés et des migrants.

Contrairement à ce qui s'est produit lors des deux premières conférences contre le racisme, le programme d'action de la conférence de Durban comprend des dispositions relatives à un mécanisme de suivi. Ce texte appelle les Etats à élaborer des plans d'action nationaux; il désigne un organe, composé de cinq experts, chargé de l'application de la déclaration et du programme d'action; il crée une unité anti-discrimination au sein du Haut Commissariat pour les droits de l'homme et prévoit l'élaboration d'une base de données globale sur les questions relatives au racisme, à la discrimination raciale, à la xénophobie, et à l'intolérance qui y est associée, base de données accessible aux autorités et au public en général. Les ONG se sont engagées à participer et à contrôler activement le suivi de la conférence.

La tiédeur de l'engagement du HCR et l'absence quasi-totale des ONG en charge des réfugiés démontrent très clairement que le HCR et les ONG doivent impérativement envisager de promouvoir la protection des réfugiés en-dehors des limites de l'EXCOM et des autres réunions élitistes sur les réfugiés. Nous devons travailler ensemble à l'éradication du racisme et de la xénophobie contre les réfugiés et les requérants d'asile et nous ne devrions pas avoir peur d'aborder ces questions dans des forums plus larges liés aux droits de l'homme, même si cette démarche implique des risques politiques.

* Les versions définitives de la déclaration et du programme d'action de la CMCR seront bientôt disponibles sur le site internet du Haut Commissariat aux droits de l'homme: www.unhchr.ch

* Rachael Reilly, Human Rights Watch, en son nom personnel, e-mail: reillyr@hrw.org, sur la base d'informations fournies par Mariette Grange, International Catholic Migration Commission, e-mail: grange@icmc.net, site internet: < a href="http://www.icmc.net">www.icmc.net>a.

SUJET DU MOIS: LA CONVENTION DE 1951: UN NOUVEAU MECANISME DE SURVEILLANCE

SOMMAIRE

-- Note de l'éditeur: le présent Sujet du mois, consacré à un nouveau mécanisme de surveillance de l'application de la Convention de 1951, comprend cinq articles relatifs à divers éléments devant être pris en compte lors du développement d'un tel mécanisme. Le premier se penche sur la nécessité de contrôler l'application de la Convention sur les réfugiés. Le deuxième résume les options envisageables quant à une supervision de la Convention. Le troisième aborde la responsabilité des Etats et le quatrième poursuit la réflexion sur ce même thème. Le dernier texte suggère un mécanisme que le HCR pourrait très rapidement mettre en œuvre pour améliorer la surveillance de la Convention. On peut espérer que la majeure partie de ces points seront présentés à la pré-réunion ministérielle du 11 décembre, ainsi qu'à la séance ministérielle qui se réunira les 12 et 13 décembre 2001 à Genève pour commémorer le 50ème anniversaire de la Convention. --

POURQUOI SURVEILLER L'APPLICATION DE LA CONVENTION SUR LES REFUGIES ?

SOMMAIRE
Par James C. Hathaway

Dans le champ du droit humanitaire, la Convention sur les réfugiés est le seul traité majeur à ne pas faire l'objet d'une supervision externe. Tous les autres accords clés de l'ONU relatifs aux droits de l'homme - sur les droits des femmes et des enfants, contre la torture et la discrimination raciale, pour la promotion des droits civiques et politiques, aussi bien qu'économiques, sociaux et culturels - comportent au moins une disposition visant à ce que les Etats soient tenus de rendre des comptes au sujet des engagements qu'ils ont signés.

Tous ces traités stipulent que les gouvernements sont tenus de présenter des rapports périodiques démontrant qu'ils ont appliqué le droit international et de soumettre leurs comptes-rendus à une vérification par des tiers. Ces vérifications sont effectuées par des experts indépendants, généralement bien équipés en informations fournies par les ONG et occasionnellement soutenus par des interventions directes des ONG. Les traités de l'ONU relatifs aux droits de l'homme peuvent prévoir, outre la présentation de rapports périodiques, le dépôt par un Etat partie d'une plainte formelle pour violation du traité contre un autre Etat partie (encore qu'aucun gouvernement n'ait jamais choisi d'utiliser ce moyen de droit); enfin, certains traités permettent à des individus dont les droits n'ont pas été respectés et qui n'ont pu obtenir satisfaction dans leur pays, de déposer des plaintes directement auprès d'un organe de supervision des droits de l'homme de l'ONU.

Aux termes de la Convention sur les réfugiés, par contre, aucun organisme externe n'a été institué pour recevoir et analyser des rapports périodiques et encore moins pour instruire des plaintes émanant d'Etats ou d'individus. Par contre, selon l'article 35 de la Convention, les Etats parties acceptent de collaborer aux efforts du HCR visant à s'assurer que la Convention sur les réfugiés est respectée, par exemple en faisant rapport au HCR sur les mesures législatives et pratiques prises pour garantir les droits des réfugiés.

Les représentants du HCR chargés de la protection et opérant sur le terrain envoient des rapports confidentiels aux responsables du siège, mais les Etats ne sont pas tenus de soumettre leurs rapports à un examen public ni même à celui de leurs pairs. Il en résulte qu'il n'existe pas de forum où pourrait s'engager cette sorte de dialogue apologétique qui est courant dans d'autres systèmes ressortissant au droit humanitaire, pas plus qu'il n'y a eu d'effort formel de la part du HCR pour impliquer les réfugiés ou leurs défenseurs dans le processus de surveillance des droits des réfugiés. L'article 35 mis à part, la supervision des droits des réfugiés reste largement une affaire de représentations discrètes faites aux Etats.

Par contre, l'action publique du HCR en matière de surveillance s'est concentrée sur la publication par son Comité exécutif (EXCOM) de conclusions sur la protection internationale des réfugiés. Bien que n'ayant pas, formellement, un caractère obligatoire, la force morale de ces recommandations adoptées par consensus par les représentants des grands gouvernements a souvent influencé la conduite des Etats. Toutefois, l'EXCOM est devenu de plus en plus réticent à affronter des problèmes de protection aigus et actuels; récemment, il a refusé de confirmer la portée légale de son propre ouvrage. On peut dès lors douter de la viabilité d'une approche si discrète de la supervision externe des droits des réfugiés.

Pour combler cette lacune, le HCR a commandé une étude quant aux possibilités d'une meilleure surveillance du droit d'asile. Walter Kälin, expert éminent chargé de cette étude, a remis son rapport en juillet passé (disponible en anglais sur le site du HCR: www.unhcr.ch). Kälin rejette un système de rapports périodiques dans le cadre de la Convention sur les réfugiés, estimant que des mécanismes de ce type imposent une tâche trop lourde aux états, souffrent de retards et aboutissent à une supervision de qualité douteuse. Il s'élève également contre le fait d'autoriser que des plaintes individuelles soient soumises à des groupes d'experts, arguant qu'une part disproportionnée de ces plaintes viendrait des pays développés et que leur volume noierait rapidement tout groupe d'experts.

Pour sa part, Kälin propose une approche en trois parties du problème de la supervision de la Convention sur les réfugiés. Premièrement, des examens par pays sur les questions de protection seraient effectués, dans des pays sélectionnés, par des experts approuvés par l'EXCOM. Ils vérifieraient d'abord un aide-mémoire préparé par le gouvernement, puis (après approbation) effectueraient une visite sur le terrain et des consultations dans le pays concerné, le tout débouchant sur une discussion au sein d'un sous-comité de l'EXCOM et un rapport public. Deuxièmement, il faudrait s'efforcer d'obtenir un appui à la mise en place d'un organe judiciaire international ayant pouvoir d'adresser aux Etats, aux tribunaux ordinaires et au HCR, des avis de droit, à caractère consultatif, sur des questions relatives au droit d'asile. Troisièmement, l'EXCOM serait prié de nommer des experts-rapporteurs chargés d'étudier, dans divers pays (parties ou non à la Convention), des problèmes spécifiques, par exemple la protection des femmes et enfants réfugiés ou l'accès à l'asile, Les rapporteurs feraient rapport à l'EXCOM, suscitant ainsi, il faut l'espérer, un débat public général et éventuellement des recommandations. (Pour plus de détails sur le rapport Kälin, voir "Options de supervision de la Convention de 1951" dans ce numéro de Talk Back).

Il ne fait aucun doute que la décision d'ouvrir le débat sur un mécanisme de supervision et les propositions de Kälin dénotent une avance significative par rapport au statu quo; d'importantes questions restent néanmoins en suspens. Il est temps que les réfugiés et leurs défenseurs se demandent, par exemple:

• Si la structure proposée, basée sur l'EXCOM, répond aux exigences posées avec insistance par Kälin lui-même, selon lesquelles le mécanisme doit non seulement être réalisable, mais également indépendant, objectif, transparent et ouvert aux avis de tous?
• S'il est vraiment inutile d'envisager de revitaliser les rapports périodiques et/ou la pratique des plaintes émanant d'individus, pour faire avancer la protection des droits des réfugiés?
• Si le mécanisme proposé peut réellement contrôler à la fois le respect des droits des réfugiés et l'interprétation (très légaliste) donnée de la définition du réfugié?
• Si, plus fondamentalement encore, il est admissible que le mécanisme de supervision soit conçu de manière à ne contrôler que l'action de l'Etat ? Ne faudrait-il pas que les entités intergouvernementales et non-gouvernementales engagées dans la protection des réfugiés le soient aussi?

*James C. Hathaway est professeur de droit et directeur du programme du droit d'asile et des réfugiés à l'Université de Michigan.

OPTIONS DE SUPERVISION DE LA CONVENTION DE 1951

SOMMAIRE

Jusqu'ici, le débat sur l'amélioration et le renforcement de la mise en œuvre de la Convention sur les réfugiés de 1951 et du Protocole de 1967 s'est déroulé essentiellement entre experts du droit d'asile. Lors d'une réunion tenue à Cambridge, Grande-Bretagne, en juillet de cette année, les experts ont discuté d'un document présenté par Walter Kälin, professeur de droit international à l'Université de Berne, Suisse, qui est connu en particulier pour son travail sur les Principes directeurs applicables aux personnes déplacées à l'intérieur d'un pays (PDI). Dans son papier, Kälin présente diverses options en matière de supervision du droit d'asile.

Etant donné que bien des agents humanitaires travaillant avec les réfugiés s'interrogent sur la manière d'inverser la tendance à la violation des droits des réfugiés, il est grand temps d'élargir le débat à d'autres acteurs de la protection des réfugiés. Le document de Kälin offre un bon point de départ pour une telle discussion.

Kälin affirme que le meilleur moyen d'atteindre l'objectif du renforcement de la protection des réfugiés consiste à étudier attentivement les instruments juridiques internationaux applicables aux réfugiés, ce qui doit permettre de prendre les mesures nécessaires pour convaincre ou exercer une pression sur les Etats concernés, afin qu'ils honorent leurs obligations. Il est d'avis que le mécanisme de contrôle doit promouvoir une harmonisation de l'interprétation des instruments juridiques applicables aux réfugiés, en vue de parvenir à une pratique plus uniforme. Selon Kälin, il devrait être possible, en tirant les leçons de l'expérience des Etats parties, d'identifier les obstacles à leur mise en œuvre pleine et efficace, de trouver des solutions appropriées et d'établir de meilleures pratiques.

Un nouveau mécanisme de surveillance devrait remplir les conditions d'indépendance, d'expertise, d'objectivité, de transparence, d'inclusion et de rationalité opérationnelle. D'autre part, la tâche consistant à offrir une protection internationale, qui implique présence sur le terrain et possibilité d'accès, devrait être institutionnellement séparée de la tâche "clairement visible" consistant à surveiller le comportement des Etats dans une perspective universelle. Kälin estime, par conséquent, que le HCR ne devrait jouer aucun rôle actif, dans quelque nouveau système de supervision que ce soit.

Dans un premier modèle, Kälin propose la création d'un sous-comité de vérification et de suivi, qui pourrait être mis en place dans le cadre du Comité exécutif du HCR. Toutefois, des membres de l'EXCOM non-parties à la Convention et/ou au Protocole ne pourraient siéger au sous-comité. Juridiquement parlant, l'avantage de ce modèle est qu'il ne prévoit pas de modification de la Convention de 1951, ni du Protocole.

Le sous-comité aurait la responsabilité de procéder aux examens relatifs à la protection des réfugiés. Les situations ou pays à analyser seraient désignés en fonction de critères transparents et objectifs et en tenant compte, par exemple, d'une répartition géographique équitable, de l'existence de problèmes ou d'obstacles particuliers à une mise en œuvre sans restriction ou encore du nombre de réfugiés et de demandeurs d'asile impliqués.

Les études seraient effectuées par une équipe d'examinateurs choisis au sein d'un pool d'experts indépendants nommés par chacun des Etats parties à la Convention de 1951 et au Protocole de 1967 et désignés par la présidence du sous-comité. Les Etats faisant l'objet d'une vérification devraient préparer un aide-mémoire expliquant les grandes lignes de leur politique en matière de réfugiés. Ensuite, l'équipe d'examinateurs étudierait la situation sur le terrain et discuterait avec les acteurs concernés: organismes et agences gouvernementales, membres du parlement, représentants de la société civile, ONG et réfugiés. L'équipe d'experts remettrait son rapport au sous-comité, qui en débattrait au cours d'une séance publique et en présence de représentants des pays concernés. Des ONG pourraient participer à ce débat et le sous-comité pourrait adopter des observations. Finalement, un rapport comprenant le document des experts et les observations du sous-comité serait transmis aux Etats parties sous forme de document public.

Une seconde option propose la création d'un organe judiciaire chargé de formuler, à la demande d'autorités ou de tribunaux locaux ou encore du HCR, des décisions préliminaires quant à l'interprétation du droit international relatif aux réfugiés. Bien que cette option mérite d'être étudiée plus avant, elle nécessiterait un nouveau protocole additionnel à la Convention de 1951 et ne se conçoit que dans le long terme.

La troisième option de Kälin préconise la désignation, par le comité permanent de l'EXCOM, de rapporteurs spéciaux, chargés de mandats thématiques. Cette option permettrait de traiter des problèmes de protection dans des pays qui ne sont pas parties à la Convention de 1951 et d'aborder des questions de protection internationales non couvertes par les dispositions de la Convention. Il faudrait toutefois prendre garde à réduire au minimum les risques de chevauchement entre mandats/zones de concentration des examens du sous-comité, de même qu'avec les mandats de rapporteurs spéciaux de la Commission des Nations Unies pour les droits de l'homme. Les rapports des rapporteurs spéciaux seraient discutés par le comité permanent, en présence des pays concernés, et les ONG seraient invitées à y prendre part.

Les propositions de Kälin ne prévoient pas une participation élargie des ONG. Un engagement plus marqué des ONG serait cependant souhaitable et dans la ligne des recommandations formulées lors de certaines réunions régionales des Consultations globales.

En fait, la participation des ONG pourrait comprendre qu'elles soient consultées lors de l'élection des équipes d'experts. Le sous-comité pourrait d'autre part désigner des ONG pour examiner certains problèmes spécifiques relatifs à la protection des réfugiés. De plus, les ONG pourraient se voir attribuer un rôle dans l'identification de certaines situations ou de certains pays devant faire l'objet d'un examen.

La proposition de Kälin visant à créer un sous-comité de l'EXCOM semble également oublier le fait que l'EXCOM est un organe hautement politique. Il ne saurait par conséquent constituer l'instrument de décision idéal à l'heure d'identifier des problèmes et des zones géographiques nécessitant un examen.

Mais d'autres questions encore restent ouvertes. Le mandat du sous-comité devrait-il inclure le pouvoir d'examiner le mandat du HCR et son travail de protection en relation avec certaines situations de réfugiés et certains pays pouvant se situer hors du champ de compétence de la Convention sur les réfugiés de 1951 et de son Protocole de 1967? Dans certains cas, par exemple, le HCR s'est occupé de PDI. Enfin, qu'en est-il du problème de la mise en œuvre des conclusions des rapports d'examen? Au-delà des observations que le sous-comité pourrait formuler, quelles pourraient être les conséquences légales et pratiques des conclusions d'un rapport ? Et encore: quel organe assurerait-il le suivi et contrôlerait-il la mise en œuvre? Il est décidément grand temps d'ouvrir un débat public sur les options relatives à la surveillance de l'application des droits des réfugiés.

*Document de référence pour la Table ronde de Cambridge sur la responsabilité en matière de surveillance (9-10 juillet 2001) : "Supervising the 1951 Convention on the Status of Refugees: Article 35 and Beyond", professeur Walter Kälin, disponible en anglais sur le site du HCR: www.unhcr.ch

* Avec des informations de Deirdre Clancy, Lawyers Committee for Human Rights, e-mail: clancyd@lchr.org

REFLEXIONS SUR LA RESPONSABILITE DES ETATS ET LA PROTECTION DES REFUGIES

SOMMAIRE
Par Deirdre Clancy

Les 12 et 13 décembre sera célébré à Genève le 50ème anniversaire de la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés et du Protocole de l967. Le projet de Déclaration ministérielle devant être adopté contient les premiers signaux clairs indiquant que les Etats pourraient être prêts à créer un mécanisme visant à améliorer la mise en œuvre de la Convention sur les réfugiés. Elle recommande vivement à "tous les Etats d'étudier les moyens qui pourraient se révéler nécessaires au renforcement de la mise en œuvre de la Convention et/ou du Protocole et au développement d'une coopération plus étroite entre les Etats parties et le HCR, ce afin de faciliter la tâche du HCR quant à la surveillance de l'application des dispositions de ces instruments".

Le processus envisagé par la Déclaration offre une occasion unique aux ONG, aux réfugiés et aux défenseurs de la cause des réfugiés de se réunir pour développer des solutions imaginatives en vue de mettre en place un régime de protection des réfugiés plus efficace.

Le système actuel

La Convention sur les réfugiés fut l'un des tout premiers traités relatifs aux droits de l'homme et à caractère obligatoire, à être approuvé par la communauté internationale. Elle établissait un ensemble détaillé de droits pour les individus ayant besoin d'une protection internationale. Mais, par contraste avec les mécanismes de mise en application élaborés par la suite pour d'autres traités relatifs aux droits de l'homme, aucun organisme indépendant ne fut mis en place dans le cadre de la Convention pour suivre et analyser sa mise en œuvre.

Le HCR a bien été chargé d'une responsabilité en matière de surveillance de la Convention, mais son efficacité en la matière reste limitée du fait qu'il est dépendant de la bonne volonté des Etats, auprès desquels l'agence doit solliciter accès et fonds en suffisance pour ses opérations (cf. Talk Back 3-3, "Consultations globales : à la recherche de nouveaux mécanismes d'application de la Convention sur les réfugiés").

Les procédures de suivi établies dans le cadre des traités sur les droits de l'homme, tant de l'ONU que régionaux, jouent un rôle important pour la protection et le renforcement des droits fondamentaux des réfugiés (1). Les travaux de la Commission des droits de l'homme (CDH) et du Comité contre la Torture (CCT), en particulier, ont acquis une importance croissance. La plupart des affaires en suspens devant le CCT ont trait à des cas d'expulsion ou d'asile. Ces dernières années, dans le cadre de son examen des rapports des Etats, la CDH a porté son attention de manière systématique sur les problèmes de protection des réfugiés. Mais si ces instruments (et d'autres, au niveau international et régional) peuvent se révéler très efficaces pour combler certaines lacunes de la protection, des déficiences persistent. Celles-ci ont trait autant aux faiblesses inhérentes à la mise en œuvre du système des droits de l'homme en tant que tel, qu'au fait que les problèmes relatifs à la protection des réfugiés peuvent présenter un caractère très spécifique.

Les problèmes relatifs à la protection surgissent souvent dans le cadre de situations d'urgence ou de conflits exigeant une action immédiate. Bien que certains organismes œuvrant dans le domaine des droits de l'homme aient à l'occasion demandé, dans l'intervalle de leurs sessions, des rapports urgents (Irak et ex-Yougoslavie), le système actuel n'est pas en mesure de maîtriser, sur une base régulière, des situations d'urgence, sans même parler d'actions en temps réel. De même, il faut du temps avant que des plaintes individuelles puissent être étudiées, sans compter que les plaignants doivent avoir épuisé tous les moyens de droit nationaux avant d'avoir accès au forum international.

Les réfugiés font l'expérience de menaces sur leurs droits aussi bien en tant qu'individus que comme membres de groupes particuliers. Dans de nombreux cas, des groupes entiers de personnes partageant des caractéristiques communes sont exposés à des menaces contre leurs vies, leur liberté et leur bien-être physique. Les procédures de plaintes prévues par le système des traités sur les droits de l'homme ne sont, en général, opérantes qu'au plan individuel. (Des préoccupations relatives à la protection des droits de l'homme de groupes entiers de réfugiés peuvent, bien sûr, être traitées d'une manière plus globale, sur une base périodique, dans le cadre du système des rapports).

L'absence d'un système efficace de vérification se fait sentir de plus en plus fortement, dès lors que les Etats continuent à interpréter leurs obligations en matière de protection des réfugiés de manière restrictive, voire les renient totalement dans certains cas. Ainsi que le Haut-Commissaire pour les réfugiés l'a déclaré devant la Commission des droits de l'homme en 1999 : "Mon organisation a constaté au cours de ces dernières années … un déclin notable du niveau de protection et d'assistance accordées aux réfugiés et demandeurs d'asile dans les pays d'asile (24 mars 1999).

Vers plus de responsabilité?

Lorsque l'on recherche les moyens de combler les lacunes du suivi et de l'application en matière de protection des réfugiés, un certain nombre de questions doivent être prises en compte. Faudrait-il créer une fonction chargée d'examiner non seulement le comportement des Etats parties à la Convention sur les réfugiés, mais aussi celui des agences intergouvernementales (en particulier le HCR) et des ONG? Comment la protection des réfugiés peut-elle être assurée dans les Etats non-parties à la Convention?

Le mandat de protection du HCR s'est étendu ces dernières années jusqu'à inclure des apatrides, des personnes rentrées au pays, ainsi que, dans certains cas, des personnes déplacées à l'intérieur de leur pays et des personnes menacées de déplacement ou sujettes à d'autres risques. Jusqu'à quel point un nouveau mécanisme devrait-il tenir compte du comportement de ces acteurs, responsables de la protection de telles catégories de personnes?

Les ONG ont un rôle de plus en plus fondamental à jouer en matière de protection des réfugiés. Pourrait-on envisager une coalition d'ONG qui se réunirait - de son propre chef ou sur mandat du Comité exécutif du HCR - pour vérifier la conformité du comportement des Etats avec les principes internationaux et les normes de protection reconnues? Une forte implication des ONG dans le fonctionnement d'un nouveau mécanisme serait dans la ligne des recommandations formulées plus tôt cette année au Costa Rica, lors de la réunion régionale des experts des Consultations globales.

Jusqu'à quel point un nouveau mécanisme devrait-il tenir compte de la nature collective, tant de la responsabilité qu'assument les Etats de protéger les réfugiés, que du mandat de trouver des solutions pratiques à leur infortune?

Les réfugiés seraient les premiers bénéficiaires d'un mécanisme d'application appuyé par l'engagement collectif des Etats en matière de protection. Les traités relatifs aux droits de l'homme fonctionnent en général sur la base d'une délégation de responsabilité au niveau de l'Etat - ce qui présuppose une relation positive entre un citoyen/une citoyenne et son Etat. Lorsque cette relation est détériorée, le niveau international entre en jeu pour une médiation et arranger la réparation. Toutefois, dans le cas du réfugié/de la réfugiée, c'est la rupture complète de cette relation qui l'a mis/mise en situation de "besoin de protection internationale". Bien que l'octroi de l'asile assure la protection d'un deuxième Etat, le réfugié conserve un statut particulier au sein de la communauté internationale en général. Si la protection ne joue pas dans ce deuxième Etat, il faudra chercher la sécurité ailleurs.

Dans un article de ce même numéro, Hathaway pose la question de savoir "s'il est vraiment inutile d'envisager de revitaliser les rapports périodiques et/ou la pratique des plaintes émanant d'individus, pour faire avancer la protection des droits des réfugiés?" L'un des nombreux problèmes auxquels les réfugiés sont confrontés réside précisément dans le fait d'être perçus comme membres d'un "groupe", d'une "crise", d'une "situation" de réfugiés, et non en qualité d'individus. Pouvons-nous, en développant un nouveau système de vérification, être innovateurs et faire en sorte que la voix du réfugié individuel soit entendue et capable d'affirmer un droit individuel à la protection ?

NOTES

1. Les organisations du domaine des droits de l'homme les plus engagées en matière de protection des réfugiés comprennent le Comité des droits de l'homme (Traité de l'ONU sur le droits civiques et politiques), le Comité contre la torture (Convention de l'ONU contre la torture), la Cour européenne des droits de l'homme (Convention européenne sur les droits de l'homme) et la Cour de justice et commission interaméricaine sur les droits de l'homme (Convention américaine sur les droits de l'homme).

*Deirdre Clancy, Lawyers Committee for Human Rights, à titre personnel, e-mail: clancyd@lchr.org.

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RESPONSABILITE ENVERS LES REFUGIES

SOMMAIRE
Par Agnes Callamard et Koenraad van Brabant

Le système international de protection et d'assistance aux réfugiés a été créé et a fonctionné en bonne partie sur la base de deux postulats. Le premier était que les premiers responsables, à savoir les gouvernements, respecteraient leurs obligations et engagements internationaux. Le second était que le mandataire, le HCR, serait en mesure de surveiller l'application de la Convention sur les réfugiés. Ces postulats se sont révélés erronés. Les cas d'Etats ne se conformant pas à la Convention se sont multipliés et le rôle du HCR, et dans une moindre mesure celui de ses partenaires opérationnels, a été de plus en plus critiqué.

Face à un nombre croissant de violations et/ou de non-application de la Convention sur les réfugiés, nombreux sont ceux qui se demandent quels mécanismes de vérification il faudrait mettre en œuvre pour être certains que les responsables de l'assistance aux réfugiés et de leur protection remplissent leurs obligations et leurs devoirs (cf. Talk Back 3-3).

Mais en fin de compte, le suivi ou la surveillance ne contribueront guère à modifier la situation, à moins d'être perçus, et de fonctionner, comme éléments à part entière d'un engagement à assumer et à renforcer le sens des responsabilités à l'égard de ceux qui fuient la persécution et les violations des droits de l'homme.

Les propositions actuelles portant sur la surveillance renforcée de la Convention sur les réfugiés et émanant des Consultations globales et du juriste expert Walter Kälin, ont pour l'essentiel trait à la création de mécanismes de surveillance situés au niveau international (en particulier par le biais de l'EXCOM) et visant le premier responsable, l'Etat donnant asile.

Mais une approche intégrée du développement du sens des responsabilités permettrait de renforcer plus efficacement la surveillance de la Convention des réfugiés. Une telle approche comprendrait à la fois une autorégulation (renforcée) et des mécanismes indépendants et tiendrait dûment compte des interactions entre activités se situant à divers niveaux ("le terrain", le niveau national, les organisations, la dimension sectorielle et le plan international). Tandis que les Etats (et les groupes armés) constituent les premiers mandataires dans les cas de crises humanitaires, la responsabilité à l'égard des populations victimes de désastres implique que l'on étudie le rôle d'autres acteurs, à savoir les agences onusiennes et les organisations non-gouvernementales.

Il faut souligner que nombre d'agences humanitaires opérationnelles visent en premier lieu à améliorer la mise en œuvre de la Convention sur les réfugiés dans des situations de mouvements de masse. Tandis que l'attention internationale s'est concentrée, pour de bonnes raisons, sur des problèmes spécifiques de protection individuelle, y compris la récente odyssée de demandeurs d'asile échoués devant la côte australienne, la grande majorité des réfugiés végète dans des camps du monde en développement et sont confrontés aux problèmes quotidiens de la survie dans la dignité. Les propositions suivantes ont été formulées en fonction de cette problématique.

L'objectif premier de toute surveillance de la Convention sur les réfugiés devrait être de développer un sens accru de responsabilité à l'égard de ceux qui fuient la persécution. En d'autres termes, ce sont les réfugiés, et les droits des réfugiés, qui devraient être au centre de toute initiative visant à instaurer des mécanismes de surveillance.

Les instruments de surveillance devraient être situés aux niveaux du terrain, des nations, des organisations et de la communauté internationale. Le mandat de chacun de ces instruments peut être différent, mais il est essentiel qu'un système de surveillance comprenne, à un ou à tous les niveaux, les tâches suivantes: écouter les réfugiés et répondre à leurs questions; les informer de leurs droits et des actions entreprises en leur nom et en leur faveur; leur faire rapport sur le résultat de ces actions; traiter les plaintes ou préoccupations individuelles.

De telles activités font d'ores et déjà partie du mandat d'un certain nombre d'agences, en particulier du HCR, mais les faits montrent que trop souvent, elles sont insuffisamment, voire pas du tout, mises en œuvre. D'où la nécessité de renforcer le sens de la responsabilité dans les agences; les pratiques et la culture d'entreprise doivent être recentrées sur la responsabilité envers les premiers clients, à savoir les réfugiés. Un tel recentrage exige l'engagement total de la direction d'une organisation et doit être fondé sur l'expérience vécue. Il pourrait se faire, par exemple, dans le cadre d'une amélioration ou d'une réforme des évaluations de performance et des systèmes de contrôle internes. Les organisations pourraient être invitées à faire rapport (peut-être aux instances mentionnées par les Consultations globales ou par Kälin) sur les progrès accomplis sur la voie de l'autorégulation au sein de l'organisation.

Mais il faut également développer le sens de la responsabilité au niveau opérationnel, qui englobe toutes les organisations participant à un programme spécifique d'aide aux réfugiés. La réaction à des mouvements massifs de réfugiés pourrait inclure la création d'un comité chargé de suivre les activités opérationnelles relatives à la protection et à l'assistance aux réfugiés. Composé de représentants des diverses organisations (nationales, intergouvernementales et non-gouvernementales) engagées dans le programme de protection et d'assistance, des donateurs et des réfugiés, ce comité pourrait être chargé de formuler des codes de conduite et d'étudier des plaintes individuelles (y compris celles émanant des réfugiés) ou d'organisations. Cet organisme aurait le mandat, ou le pouvoir, de faire appliquer les règles adoptées concernant les opérations de protection au jour le jour et d'en assurer le suivi.

Dans le cas où un tel comité ne pourrait remplir son mandat (pour des raisons politiques ou pour cause de désaccord sur les opérations), il devrait faire appel à une médiation régionale ou internationale ou une équipe de conciliation. Ces équipes internationales enquêteraient sur la situation, émettraient des recommandations, tenteraient de parvenir à un consensus sur la base des recommandations et feraient rapport, ou appel, au Secrétaire général des Nations Unies et/ou au Conseil de sécurité de l'ONU si une intervention devait être nécessaire. Ces équipes pourraient faire partie des mécanismes de surveillance déjà proposés (c'est-à-dire au niveau du Comité exécutif du HCR ou d'un groupe d'experts), mais seraient dotées d'un mandat direct de supervision opérationnel et politique.

Il faut mentionner ici que dans le cas de mouvements massifs, l'une des principales sources de problèmes en matière de protection réside dans le niveau insuffisant des ressources attribuées aux agences et au pays d'asile. A l'évidence, une fonction fondamentale d'une telle équipe de médiation ou de conciliation (et de leur probable siège central auprès de l'EXCOM ou à d'autres niveaux) consisterait à traiter la question de la répartition des charges.

Enfin, la question se pose de savoir si la surveillance et la responsabilité peuvent, en général, fonctionner sans sanctions? La réponse est: difficilement. Il faut par conséquent trouver des solutions permettant d'arriver à un niveau de consensus et de réparation suffisant. Au niveau international, sanctionner les violations de la Convention sur les réfugiés demeure un objectif insaisissable (à moins qu'elles ne remplissent les critères des crimes de guerre, crimes contre l'humanité ou génocide). La proposition de Kälin d'établir un organe judiciaire international à capacité consultative constitue certainement une avancée; un tel organe pourrait contribuer à prévenir des violations futures (mais ne saurait offrir réparation).

Mais en définitive, les instruments de surveillance et de sanction les plus efficaces sont nationaux. Le cas récent des réfugiés échoués devant la côte australienne a montré le poids que peuvent avoir des organismes de contrôle nationaux et des cours locales, par rapport à celui de la clameur internationale, dès lors qu'il s'est agi de prendre des mesures concrètes pour pousser le gouvernement australien à satisfaire à ses obligations internationales. Tout organe de surveillance international, opérationnel ou régional doit donc nécessairement coopérer avec les organisations nationales de droits de l'homme et les services d'ombudsman et les encourager, de manière à pouvoir s'attaquer au non-respect par les Etats de la Convention sur les réfugiés par l'intermédiaire d'organismes de contrôle, de coalitions et de tribunaux nationaux.

* Agnes Callamard et Kenraad van Brabant, The Humanitarian Accountability Project, e-mail: acallamard@hapgeneva.org, site internet: www.hapgeneva.org

FAUT-IL CONFIER LA SUPERVISION DE LA CONVENTION A UN GROUPE CONSULTATIF INDEPENDANT? SOMMAIRE

Les Consultations globales sur la protection internationale ont une valeur inestimable, car elles mettent en lumière des sujets équivoques ou controversés relatifs à la protection des réfugiés et offrent un véritable forum de discussion. Elles ont également le mérite de signaler régulièrement que le véritable problème en matière de protection des réfugiés réside dans le manque d'application des dispositions en vigueur. L'un des points cruciaux de la mise en œuvre de la Convention sur les réfugiés consiste à renforcer la capacité de surveillance de son application par le HCR, conformément à l'article 35 de la Convention qui stipule que les Etats contractants "s'engagent à coopérer avec le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés dans l'exercice de ses fonctions et en particulier à faciliter sa tâche de surveillance de l'application des dispositions de cette Convention."

Conscient de rencontrer de plus en plus de problèmes dans ce domaine, le HCR a mis la question de son devoir de surveillance à l'ordre du jour des Consultations globales, d'une réunion régionale d'experts, d'un panel international d'experts et de la Conférence ministérielle des 12 et 13 décembre. Le projet de déclaration soumis à l'approbation de la Conférence ministérielle engage les Etats à examiner les possibilités existantes pour renforcer le devoir de surveillance du HCR. L'une des recommandations formulées par la réunion régionale d'experts à San José, Costa Rica, proposait que le Haut Commissariat établisse un panel d'experts ou un groupe consultatif chargé d'étudier la manière dont les Etats contractants appliquent la Convention. En fait, l'un des objectifs fondamentaux de cette réunion régionale était de garantir qu'un éventuel transfert de responsabilité et d'autorité, effectué dans le cadre de la création d'un mécanisme étatique, ne puisse diluer ou affaiblir le mandat central de protection du HCR et l'autorité de surveillance de ce dernier. Si cette recommandation n'a pas attiré l'attention du grand public pour l'instant, elle gagne plus en plus de voix au sein du HCR.

L'idée de créer un groupe consultatif pour répondre aux problèmes auxquels se heurte actuellement le HCR dans le cadre de son devoir de surveillance ne manque pas d'intérêt. Cependant, pour garantir l'efficacité de ce groupe, il faut étudier soigneusement un certain nombre de points. Premièrement, comment les membres de ce groupe seraient-ils élus et désignés? La solution la plus évidente serait que ses membres soient désignés par le Haut Commissariat pour les réfugiés lui-même, sur la base de l'autorité et de la responsabilité conférées au HCR en vertu de l'article 35, soit sans approbation préalable des Etats. Ces membres devraient naturellement remplir certaines conditions, aussi bien en tant d'individus qu'en tant qu'éléments du groupe. Afin d'aider à identifier les personnes adéquates, le Haut Commissariat devrait encourager la société civile (ONG y compris) et les institutions représentant différentes cultures et régions du monde à formuler des propositions.

Pour garantir la viabilité du groupe et de ses membres, il est essentiel de bien déterminer leur profil. Ainsi le groupe devrait-il être impartial, transparent et indépendant de tous, y compris du Haut Commissariat pour les réfugiés, du Haut Commissaire lui-même et des Etats. Il devrait être international et composé de femmes et d'hommes de loi éminents de haut rang (mais pas forcément présents sur la scène publique), connus pour leur intégrité et leur expérience, de sorte qu'ils ne puissent être influencés par des considérations politiques ou nationales ou par leurs propres ambitions politiques ou professionnelles futures. Les anciens membres de la Cour internationale de justice ou de Cours suprêmes nationales, par exemple, pourraient être considérés comme appropriés.

Le mandat d'un tel groupe consultatif devrait comprendre l'examen de questions et problèmes liés à la fois à l'article 1 de la Convention sur les réfugiés et aux autres dispositions, et à d'autres normes internationales pertinentes; le groupe ne devrait toutefois pas se transformer en un mécanisme chargé d'instruire des plaintes individuelles. Il devrait fournir des conseils fondés sur les conclusions de ses analyses. Le Haut Commissariat devrait pouvoir soumettre des questions au groupe, mais le groupe lui-même devrait également être en mesure de se pencher sur un sujet de sa propre initiative. Il devrait avoir la possibilité de solliciter et de recevoir des informations de n'importe quelle source. Au vu de son "profil", il devrait être habilité à choisir les informations, opinions, etc. dont il souhaite tenir compte. Les questions étudiées par le groupe devraient être annoncées publiquement afin d'encourager les personnes compétentes à lui soumettre toutes informations et opinions utiles.

Tous les rapports du groupe, à l'exclusion peut-être des comptes-rendus de délibérations ou des informations reçues, devraient être présentés au Haut Commissariat et rendus publics. Le Haut Commissariat pourrait ensuite décider de les adresser aux Etats concernés en leur demandant de lui transmettre leurs commentaires/choix de mesures, mais aussi à un organe composé d'Etats - qui pourrait être un sous-comité, reconstitué, du Comité exécutif chargé de la protection internationale et se réunissant en session publique. Si le sujet du rapport faisait référence à un Etat partie à la convention qui n'est pas membre du Comité exécutif, l'Etat concerné devrait être invité à participer pleinement aux débats du sous-comité. Les ONG devraient également avoir accès aux discussions de l'organe recevant ou étudiant les rapports du groupe consultatif, ce, surtout, dans un "souci de solutions", c'est-à-dire de proposer des moyens pour régler les questions/problèmes identifiés par le groupe et de promouvoir la conformité des Etats avec la Convention et/ou le Protocole.

Le groupe devrait travailler en étroite collaboration, au sens d'une coopération, avec le Département de la Protection internationale du HCR, tout restant indépendant et en agissant de manière complémentaire. Il devrait avoir un accès libre et direct à tous les autres départements et unités du HCR, au siège comme sur le terrain. Il devrait disposer de son propre secrétariat et opérer grâce à des contributions volontaires ou à des dons offerts par les institutions privées et publiques. Certains de ses membres pourraient être des agents détachés par le HCR et, en particulier, par le département PDI. Les membres du groupe consultatif devraient avoir le même statut que le personnel du HCR (soit en qualité de membres réguliers du HCR, soit de consultants du HCR), de manière à pouvoir jouir de la protection des règles et dispositions des Nations Unies, au siège comme sur le terrain. Il resterait naturellement un certain nombre de questions à étudier, notamment celle de savoir comment permettre au groupe ou à son secrétariat d'entreprendre des missions sur le terrain.

En principe, et conformément à l'autorité qui lui est conférée en vertu de l'article 35, le Haut Commissariat pourrait établir un tel groupe consultatif dès demain. Au vu du nombre croissant de voix en faveur d'un renforcement du devoir de surveillance du HCR, le moment semble bien choisi pour agir. Il faut absolument améliorer le mécanisme de suivi si l'on ne veut pas continuer à voir les violations primer sur le respect de la Convention.

OPINION:

MIGRATION ET ASILE: PAS DE SOLUTION MIRACLE

SOMMAIRE
Par Jeff Crisp

Ces derniers temps, l'interface ou le lien entre asile et migration est l'un des principaux sujets de préoccupation du HCR. Ainsi, l'une des dernières initiatives prises par Mme Ogata en qualité de Haut Commissaire pour les réfugiés a consisté à établir un groupe de travail interne chargé d'étudier cette question. Son insertion dans les Consultations globales sur la protection internationale et la mise sur pied récente d'un Groupe d'action sur l'asile et les migrations, commun au HCR et à l'OIM, démontrent elles aussi l'importance de ce sujet.

De telles initiatives sont naturellement les bienvenues, mais leurs résultats sont très incertains. Car s'il est évident que les systèmes de gestion de l'asile et des migrations de par le monde vont devoir affronter une crise imminente, il est extrêmement difficile d'imaginer des moyens créatifs et réalisables pour traiter ce sujet avec plus d'efficacité

Au cours de ces dernières années, il est apparu de plus en plus clairement que les pratiques actuelles de gestion de l'asile et des migrations comportent des dysfonctionnements et ne parviennent ni à couvrir les besoins ni à répondre aux préoccupations des principaux participants concernés.

Premièrement, ils ne protègent pas forcément ceux qui en ont le plus besoin. A chaque Afghan, Irakien, ou Sri Lankais qui parvient à se frayer un chemin jusqu'en Europe ou en Amérique du Nord correspondent plusieurs milliers de personnes qui sont restées au pays et dont la vie et la liberté sont tout aussi menacées, mais qui ne peuvent pas fuir les dangers auxquels elles sont confrontées.

Deuxièmement, le système actuel est discriminatoire. Au vu de l'introduction, par certains gouvernements, de pratiques de plus en plus restrictives en matière d'asile et de migration et de l'augmentation des filières de passeurs qui les accompagne, seuls ceux qui ont accès à des ressources considérables peuvent espérer quitter les pays les plus instables et les plus pauvres pour chercher asile dans des Etats plus prospères et plus sûrs.

Troisièmement, les pratiques actuelles en matière d'asile et de migration comportent un certain degré - d'aucuns diraient qu'il s'agit d'un degré élevé - d'hypocrisie. Les fonctionnaires font volontiers une apparition lors des réunions du Comité exécutif du HCR ou des Consultations globales pour y exprimer leur soutien à la Convention de 1951 et au mandat de protection du HCR. Mais dès qu'ils ont quitté la salle de conférence, ils reprennent leurs habitudes et font leur possible pour entraver ou prévenir l'arrivée de requérants d'asile.

Quatrièmement, les sommes phénoménales (personne ne sait exactement combien) que dépense le système de gestion de l'asile et des migrations sont complètement disproportionnées au regard du nombre relativement limité de requérants d'asile se trouvant dans les Etats industrialisés. Quant aux réfugiés situés dans d'autres parties du monde, et surtout en Afrique, ils reçoivent de moins en moins d'assistance et de protection.

Enfin, en raison de leur attitude face à l'asile et aux migrations, les Etats et la communauté internationale ne jouissent ni de la confiance ni du soutien du public. Et ce désamour du public ne peut être imputé entièrement à des politiciens peu scrupuleux ou à des journaux xénophobes. En effet, les pratiques actuelles présentent des défauts fondamentaux, et notamment l'apparente incapacité de nombreux Etats à garantir le retour de personnes qui n'ont pas besoin de protection internationale.

Mais comment remédier aux dysfonctionnements du système actuel - tout en respectant les principes relatifs à la protection des réfugiés et aux droits de l'homme? Les solutions lumineuses ne sont pas légion.

Penchons-nous brièvement sur quelques-unes des mesures proposées au cours de ces dernières années.

Selon certains commentateurs, le problème est dû essentiellement aux Etats industrialisés. Si ceux-ci respectaient leurs obligations et supprimaient leur panoplie de restrictions en matière de visas, de sanctions contre les transporteurs, et autres mesures restrictives introduites au cours de ces deux dernières décennies, il serait possible de restaurer les normes de protection. Mais quelqu'un y croit-il encore? Même si ces Etats sont contraints d'importer de la main d'œuvre supplémentaire et de remplacer leur population vieillissante, ils semblent peu enclins à lever les restrictions actuellement imposées à ce qu'ils ont coutume d'appeler les 'arrivées spontanées'.

Certains ont proposé à juste titre d'entreprendre des démarches dans les pays d'origine aux fins de supprimer les causes de fuite et de migration, c'est-à-dire les persécutions, les conflits et la misère. D'autres ont avancé que si les requérants d'asile et les réfugiés trouvaient une protection et une assistance adéquates dans leur propre région, ils seraient moins tentés de se rendre dans les pays industrialisés et de recourir aux services de passeurs professionnels.

Ces arguments ont cependant tendance à ignorer que l'instabilité, la violence et la misère que l'on trouve dans les pays et les régions d'origine sont profondément enracinées dans des structures. Il est peu probable que quelques projets de développement ou de règlement de conflits suffisent pour faire diminuer le désir et la capacité des gens à fuir de telles conditions.

Une troisième école de pensée - à laquelle a souscrit le HCR - est d'avis que l'ouverture de canaux réguliers de migration permettrait de prévenir les mouvements irréguliers de population et de renforcer le système de protection des réfugiés. Cette idée n'est pas totalement convaincante. De nos jours, les personnes qui migrent et qui cherchent asile dans les pays industrialisés ne sont probablement pas celles que les gouvernements souhaiteraient importer par le biais de programmes de migration organisés. Et même si de tels programmes étaient mis sur pied, ils ne satisferaient naturellement pas la demande de migration que l'on enregistre en Afrique, en Asie et dans d'autres régions moins développées.

Enfin, sur un plan plus technique, plusieurs mécanismes ont été proposés pour traiter la question de l'asile et des migrations: l'introduction d'un traitement des dossiers à l'intérieur du pays et de 'visas humanitaires'; l'établissement de centres d'asile régionaux; l'augmentation des contingents de réinstallation aux fins de compenser le maintien de contrôles stricts des arrivées spontanées; diverses formes de protection temporaire et d'évacuation humanitaire, comme cela s'est vu dans les Balkans; et l'introduction de programmes d'informations plus systématiques sur la migration, en guise d'antidote aux visions de rêve de la vie à l'étranger diffusées par l'industrie des communications de masse et par les filières de passeurs.

Il est impossible d'étudier les mérites de chacune de ces propositions dans un article aussi court. Disons simplement que bien qu'elles contiennent toutes un certain potentiel, elles comportent également des contraintes et des limites évidentes. Force est donc de conclure qu'il n'existe aucune formule magique permettant de résoudre les problèmes actuels en matière d'asile et de migration.

Dans ce contexte, les options sont relativement rares et manquent d'originalité. Nous devons continuer à demander aux Etats de rendre compte de leurs actes, en les exhortant à respecter les lois, les principes et les normes qu'ils avaient eux-mêmes formulés à l'époque. Nous devons être prêts à examiner de nouvelles approches et techniques relatives à l'asile et à déterminer si elles ont une chance d'être équitables et efficaces. Nous devons continuer à rappeler que les personnes chercheront toujours à partir tant que les différences en matière de sécurité entre les divers régions et pays demeureront aussi crasses. Et nous devons nous efforcer de créer un climat politique et social respectueux des droits de toutes les personnes en déplacement, qu'il s'agisse de réfugiés, de requérants d'asile ou d'autres migrants internationaux.

* Jeff Crisp est responsable du groupe de l'évaluation et de l'analyse de la politique générale du HCR, crisp@unhcr.ch

PARTENAIRES DANS LA PROTECTION ?

SOMMAIRE

"Le HCR incarne la protection," a déclaré aux ONG le Haut Commissaire Ruud Lubbers, "mais le HCR se rétrécit, de telle sorte que nous devons compter sur d'autres organisations pour garantir toute la protection nécessaire." Lors d'une discussion avec les ONG qu'il a eue la semaine dernière dans le cadre des consultations ONG-HCR pre-EXCOM, M. Lubbers a déclaré qu'il se félicitait de ce que le HCR avait décidé de clarifier le rôle des ONG en matière de protection. Mais il a également relevé qu'il fallait encore nettement intensifier la collaboration pour assurer ladite protection.

Plusieurs mesures ont été prises, en particulier à l'échelon international, pour renforcer le partenariat entre le HCR et les ONG en vue de garantir la protection des réfugiés. Mais la faiblesse du partenariat est moins frappante au niveau international que sur le terrain, là où la protection revêt le plus d'importance pour les réfugiés. Si l'esprit de partenariat observé lors des séances pre-EXCOM, et qui se retrouve dans différents processus en cours au plan international, se concrétisait systématiquement sur le terrain, il serait possible d'assurer une meilleure protection des réfugiés. Le problème, cependant, est que cette concrétisation ne se produit pas toujours, faisant ainsi souvent s'envoler de précieuses chances d'améliorer l'application de la Convention sur les réfugiés.

Pendant trop longtemps, il était davantage normal qu'exceptionnel de voir les Etats violer systématiquement et intentionnellement les principes les plus fondamentaux de la protection des réfugiés. Cette tendance inacceptable a conduit le HCR à lancer un certain nombre d'initiatives visant à régler ce problème. Le début des années quatre-vingt-dix a ainsi vu naître la première entreprise d'envergure destinée à traiter les questions relatives à la protection et à l'assistance apportées aux réfugiés: le Partenariat d'Action ONG-HCR (PARinAC). En 1994, des recommandations portant sur son action future ont été adoptées lors de la réunion d'Oslo, organisée pour marquer le lancement officiel de PARinAC. Au centre de ces recommandations se trouve l'engagement des ONG en qualité de partenaires égaux dans l'élaboration de politiques. Différentes ONG ayant émis des doutes sur la santé de PARinAC, M. Lubbers a répondu lors des séances pre-EXCOM que le processus était bel et bien en vie, mais qu'il avait besoin d'une bonne visite médicale.

A fin 1997, le HCR a mis sur pied un processus de consultations extérieures afin de raviver le soutien des principes fondamentaux et des institutions de protection des réfugiés. Ce processus a commencé par des consultations bilatérales avec les Etats membres; les ONG sont intervenues au niveau international au début de l'année 1999. Les ONG ont ensuite poursuivi le processus de consultations extérieures (après que le HCR en avait annoncé la fin) en créant un projet visant à offrir à tous les agents humanitaires une formation dans le domaine de la protection des réfugiés et à améliorer la coopération entre le HCR et la communauté des ONG en matière d'opérations (projet de consultations extérieures: www.reachout.ch).

Tout au long de cette année, pour marquer le 50ème anniversaire de la Convention sur les réfugiés de 1951, le HCR a convié ses partenaires de la protection à une série de consultations globales. Ces consultations avaient pour objectif d'inviter chacun à réaffirmer son engagement à l'égard de la Convention sur les réfugiés et d'encourager la discussion dans des domaines ayant vu surgir de nouveaux problèmes en-dehors du cadre légal existant.

Mais tous ces processus ont-ils un effet sur le terrain ou se concentrent-ils dans les salons où l'on cause? En dépit de l'intérêt du HCR pour les questions de protection et de sa volonté d'engager des partenaires - Etats membres, ONG et autres - en les incluant par le biais de telles initiatives, les ONG sur le terrain ne constatent guère d'améliorations. Cela s'explique en grande partie par le fait que l'on ne réfléchit pas suffisamment à la manière d'améliorer les choses au plan local; or c'est justement à ce niveau qu'un changement d'attitude de la part du HCR à l'égard de ses partenaires et une plus grande transparence pourraient contribuer à améliorer la situation des réfugiés.

La Guinée est un exemple type en la matière. Depuis septembre dernier, la protection des réfugiés du Libéria et de Sierra Léone a subi une nette détérioration. Ceux qui se trouvent à Parrot's Beak (une région de la Guinée qui longe le Sierra Léone et le Libéria) ont été gravement menacés lorsqu'ils ont été attaqués par des groupes rebelles, accusés par l'armée guinéenne d'être eux-mêmes des rebelles, et harcelés et agressés par des civils guinéens convaincus que les réfugiés introduisaient la guerre dans leur pays. Il s'est ensuivi un exode massif de réfugiés, qui sont retournés en Sierra Léone afin de protéger leur vie, leur dignité et leur avenir.

C'est à peine si le gouvernement de Sierra Léone, dont les citoyens ont fait l'objet de ces abus, et le HCR, présent sur le terrain et chargé de garantir la protection dans ce type de situation, ont exprimé leur indignation publiquement. Quant aux organisations humanitaires et des droits de l'homme, elles ont certes dénoncé la situation et le mauvais traitement des réfugiés, mais pratiquement aucune initiative n'a été prise pour améliorer la protection de ces derniers.

Leur déplacement vers des "zones plus sûres" à l'intérieur du territoire guinéen n'a pas résolu le problème. Les nouveaux emplacements de ces camps ne permettent pas aux réfugiés d'être auto-suffisants et les agences humanitaires ont de la peine à y contrôler la situation. Certains rapports établissent que des soldats guinéens armés sont présents dans les camps et procèdent à des fouilles corporelles sur les réfugiés qui s'y trouvent. Des citoyens de Sierra Léone continuent à demander leur rapatriement, bien que l'on soit conscient du fait qu'il est inopportun de rentrer en Sierra Léone actuellement. Il convient donc de se demander si les réfugiés prennent volontairement la décision de rentrer au pays ou s'ils se sentent obligés de partir pour des raisons de sécurité? Les organisations humanitaires et des droits de l'homme doutent de la nature "véritablement" volontaire du rapatriement.

Début 2001, lorsque le harcèlement systématique des réfugiés accusés par la Guinée d'être des rebelles était à son paroxysme, le bureau du HCR à Kissidougou a été incapable de reconnaître qu'il s'agissait d'un problème d'envergure, en dépit des nombreux rapports envoyés par certains réfugiés et agents humanitaires. Les organisations humanitaires ont ainsi fait état de nombreux cas de détention, de harcèlement et de torture. En choisissant de traiter ce problème de cas en cas, le HCR a adopté une attitude complètement inadaptée au vu du grand nombre de personnes concernées et de la nature systématique des abus.

Le pire, dans la perspective du partenariat, est que pendant toute cette période (à partir de septembre 2000), le HCR et les organisations humanitaires n'ont pratiquement pas discuté et/ou collaboré sur le terrain pour régler les problèmes de protection. La plupart des mesures qui auraient pu être prises pour réduire la persécution des réfugiés sur place n'ont pas été décidées. Cet été encore, alors que le nombre de réfugiés touchés avait décru et qu'une grande partie de la crise était terminée, les organisations d'aide humanitaire continuaient à se plaindre du manque de protection offerte aux réfugiés dans les camps. Les plaintes concernent aussi bien la présence d'éléments armés dans les camps que l'hostilité de certains civils guinéens et le harcèlement en général: des sujets qui pourraient être traités plus efficacement si le HCR intensifiait son partenariat avec les ONG afin de garantir une meilleure protection aux réfugiés.

Vers le début de l'année, le HCR a passé des mois à se disputer avec le gouvernement pakistanais au sujet du statut des derniers réfugiés venus d'Afghanistan. Le Pakistan a maintenu que la plupart des nouveaux arrivants étaient des migrants économiques et que, par conséquent, ils n'avaient pas droit au statut de réfugiés. Le HCR et le gouvernement pakistanais ont étudié les critères et les processus de criblage, tout en s'accordant pour dire que les "rapatriements volontaires" auraient lieu simultanément.

Les exemples de la Guinée et du Pakistan illustrent bien ce qui se passe lorsque le HCR est confronté à des défis surdimensionnés en matière de protection. Pourtant, il aurait été possible de prendre des initiatives sur place pour améliorer un tant soit peu la situation. Une transparence accrue de la part du HCR et un dialogue avec les ONG au sujet des défis auquel il doit faire face dans le domaine de la protection suffiraient déjà pour mettre sur pied une stratégie beaucoup plus efficace.

En Guinée, par exemple, si le HCR avait considéré et admis le "processus de criblage" mené par l'armée guinéenne en violation des règles éthiques comme un problème systématique et d'envergure, il aurait pu trouver une solution plus réaliste et plus durable. En outre, si le HCR avait avoué plus franchement aux ONG qu'il avait besoin d'aide dans les négociations avec le gouvernement guinéen, il aurait peut-être pu obtenir du gouvernement qu'il assume davantage ses responsabilités et, de manière générale, que les réfugiés soient mieux traités. En ce qui concerne le rapatriement "volontaire" des réfugiés en Afghanistan, un peu plus tôt dans l'année, le HCR aurait pu demander aux ONG de contribuer à trouver des solutions pour sortir de l'ornière, plutôt que de porter seul cette charge.

Inclure les ONG dans des discussions franches et ouvertes sur les problèmes de protection ne peut qu'encourager les ONG sur place à jouer un rôle accru dans la mise en œuvre et la défense des droits à l'échelon local. Mais cela n'est possible que si le HCR considère et traite les ONG comme de véritables partenaires dans la protection des réfugiés. Au vu des contraintes existant au plan de la politique internationale, le fait de se concentrer sur le niveau local pourrait se traduire par des mesures, certes petites mais importantes, en matière de protection des réfugiés et à un respect accru de la Convention sur les réfugiés.

"TALK BACK":

LA MISSION PDI EN COLOMBIE

SOMMAIRE
Par Jenifer Otsea

-- Note de l'éditeur: administratrice du secteur du HCR pour la Colombie, Jenifer Otsea, répond à l'article "Missions PDI: une de plus" (Talk Back 3-4), qui présentait un rapport de la mission PDI en Colombie. Ces commentaires reflètent un point de vue personnel et officieux.--

La mission du Réseau inter-organisations des Nations Unies en Colombie, qui s'est déroulée du 16 au 24 août dernier, a offert une excellente occasion de mettre en lumière la grave crise PDI qui règne dans le pays et de réorienter les opérations nationales/internationales existantes afin d'y répondre. Cependant, comme en témoigne notamment l'exemple de ce très récent rapport sur la Colombie, il est impératif d'accroître l'efficacité des missions du Réseau.

Premièrement, les rapports de la mission devraient être conformes aux termes du mandat (TdM). En vertu du mandat relatif à la Colombie, la mission devait: analyser l'étendue du problème lié aux PDI; évaluer la capacité opérationnelle des institutions onusiennes et autres; identifier les lacunes de l'opération; revoir les accords institutionnels au sein et entre les institutions de l'ONU; et estimer le respect des standards et normes des Principes directeurs.

Bien que la mission du Réseau en Colombie ait identifié plusieurs sujets de préoccupation extrêmement importants, son rapport en général soulève plus de questions qu'il n'apporte de réponses. L'analyse des scénarios de conflits potentiels, par exemple ainsi que des causes et des schémas des déplacements forcés est maigre. Les auteurs du rapport n'étudient que superficiellement certaines dynamiques complexes et/ou les différents types de violence (politique, économique, sociale) qui conduisent aux déplacements forcés et aux tendances socio-démographiques et régionales distinctes au sein de ce pays vaste et très diversifié. Or de tels éléments sont cruciaux pour l'élaboration de recommandations destinées à de futures opérations humanitaires tant nationales qu'extérieures. Dans le cas d'espèce, les schémas qui sous-tendent la fuite des PDI requièrent une analyse approfondie tant à l'intérieur des zones rurales et urbaines qu'entre ces zones. La dispersion très large des PDI dans cet immense pays et leur répartition dans des communautés pauvres aussi défavorisées les unes que les autres, ainsi que l'absence d'installations assimilables à des camps sont des facteurs importants pour l'élaboration de stratégies humanitaires extérieures, et notamment la délimitation inhérente aux "projets pour PDI" en tant que manière d'aborder les programmes.

En outre, les mouvements transfrontaliers de réfugiés qui fuient en Equateur, au Panama, au Venezuela, et au Pérou - une tendance toute nouvelle en comparaison des dernières années - sont à peine mentionnés, malgré l'importance primordiale du "droit de demander asile" (2ème Principe directeur) et de ses implications pour le HCR, en particulier, en tant que principale organisation internationale de protection des réfugiés. Ici, les initiatives menées par le gouvernement de Colombie pour établir des commissions tripartites, avec la participation du pays d'asile et du HCR, en vue de trouver des solutions viables pour les réfugiés colombiens, y compris le rapatriement volontaire, est un exemple de pratique appropriée qui vaut la peine d'être suivi et qui mérite la reconnaissance et le soutien de la communauté internationale.

Deuxièmement, les concepts opérationnels clés devraient être déterminés avec précision afin de fournir un cadre de référence. Le rapport exhorte plusieurs fois à améliorer la protection et les solutions durables en faveur des PDI, ce qui est bien entendu tout à fait compréhensible. Cependant, la notion de "protection" pour les PDI, qui sont des citoyens accueillis dans leur propre pays, doit être clairement définie en vertu du droit (national et international) applicable en Colombie ainsi que des mandats et capacités institutionnels. Les activités des trois principales agences internationales de protection - CICR, BCAH et HCR - présentes en Colombie, par exemple, se renforcent-elles l'une l'autre ou non? Etant donné que le rapport déclare, pour ce qui concerne les institutions nationales de protection, que la "force coercitive exercée sur la population civile rend totalement inefficace toute solution légalement envisageable pour remédier aux violations des droits fondamentaux," il semble vital de veiller à ce que les agences internationales de protection puissent s'appuyer sur une collaboration harmonieuse et des normes communes. De même, il convient d'expliciter pourquoi le rapport met en exergue l'importance de solutions durables dans un cas d'escalade de conflit. Dans quelle mesure les solutions peuvent-elles être durables dans un tel conflit? Si le propre des solutions, par opposition aux secours, consiste non pas à sauver des vies, mais à sauver des moyens d'existence, les stratégies nationales et internationales en matière d'aide doivent être adaptées pour créer les conditions nécessaires, en s'attaquant aux causes des déplacements; en d'autres termes, prévention et solutions sont liées.

Pour être utiles au plan opérationnel, les recommandations devraient reposer sur une analyse précise des actions menées à ce jour par les acteurs nationaux et internationaux. Chaque fois que l'on élabore des recommandations en vue d'une action en faveur des PDI, il faudrait commencer par analyser en détails ce qui a été jusque-là - par le gouvernement, l'ONU, le CICR, les ONG, etc. - au cours des différentes phases du déplacement (prévention, opération d'urgence, solutions) afin d'établir des stratégies réalistes qui exploitent les efforts déployés auparavant et permettent de couvrir les besoins encore insatisfaits. Dans le cas d'espèce, il aurait certainement également été utile d'identifier les "mesures les mieux appropriées" (qu'est-ce qui a marché et pourquoi?). Le projet visant à promouvoir la paix et le développement dans la région de Magdalena Medio, cofinancé par la Banque Mondiale et réalisé par l'Eglise, dont l'objectif est de réduire la violence sociale par le biais d'un développement communautaire intégral et de l'élaboration d'un consensus entre tous les groupes sociaux, y compris les acteurs armés, constituent un bon exemple à cet égard. Le projet pilote, qui inclut plusieurs communautés de PDI, a obtenu un prix international dans le domaine des droits de l'homme et est reconnu comme un prototype d'intervention humanitaire "intelligente" dans des conditions de conflit.

Le rapport de la mission aurait aussi pu aller plus loin et inscrire les principales questions relatives aux PDI au "programme" du gouvernement appelé à remplacer l'administration Pastrana en août 2002. Quels que soient les faiblesses et les manques des efforts déployés par la nation en faveur des PDI - et ils sont certainement nombreux - il ne fait aucun doute que l'administration en place a favorisé une nette évolution, surtout si l'on considère le passé, en créant un système national de réponse aux besoins des PDI. C'est pourquoi, il nous semble essentiel d'intégrer clairement la question des PDI au programme du futur gouvernement et de garantir que les résultats obtenus ne passent pas à la trappe au moment du processus électoral. Naturellement, il convient de formuler les requêtes avec précision et ne pas se contenter de dire que l'on nécessite un peu plus de tout, en particulier dans un contexte national où les besoins humains sont infinis et dépassent les ressources tant nationales qu'internationales. Ainsi, lorsque le rapport exhorte le gouvernement, par exemple, à "fournir de l'électricité, de l'eau courante et des installations sanitaires" aux PDI - qui représentent plus d'un million de personnes - il faut aussi, dans un pays où 25% de la population se situe au-dessous du seuil de pauvreté, montrer que les PDI sont défavorisés par rapport à la moyenne nationale qui se trouve dans des conditions similaires.

Troisièmement, au vu des contraintes financières générales, toute augmentation de l'assistance financière aux PDI devrait tenir compte de la politique actuelle du donateur, des priorités nationales en matière de développement et d'une analyse des éventuels effets négatifs que pourrait engendrer cette aide dans des situations de conflit. L'un des messages essentiels du rapport est que les bailleurs de fonds devraient accorder davantage de moyens à la fois au gouvernement et aux organisations d'aide aux PDI. Mais est-ce réaliste? Parmi les principaux facteurs d'influence de la politique des donateurs en matière d'aide - en particulier des subventions (c'est-à-dire de fonds provenant de sources non-remboursables) se trouvent la performance macro-économique, y compris le PIB, les indicateurs relatifs au développement humain, etc. et les priorités du gouvernement lui-même en matière de développement. Les zones de conflit ou de déplacement, par exemple, font-elles partie des priorités nationales? Si non, pourquoi les bailleurs de fonds internationaux devraient-ils les considérer comme une priorité? En dépit du conflit, la Colombie est toujours considérée comme un pays riche; par conséquent, son accès à des sources financières non-remboursables d'assistance (p. ex. de l'aide humanitaire) demeurera probablement limité en comparaison avec des pays plus démunis, en Afrique par exemple. Il est donc important d'examiner l'intégralité des sources budgétaires du donateur, remboursables et non-remboursables, potentiellement disponibles pour traiter tous les aspects du phénomène des déplacements.

De même, il conviendrait d'illustrer par un exemple la valeur ajoutée et les avantages comparatifs des différentes agences (ONU, CICR et ONG, notamment) dans les divers secteurs d'assistance. Les accords de coordination conclus au sein de l'ONU devraient être évalués d'un œil plus critique. Les modalités de coordination actuelles en Colombie contribuent-elles à garantir l'absence de chevauchement, le respect des normes communes à plusieurs institutions et à maximiser l'impact des ressources limitées consacrées à l'aide des PDI? Après tout, notre seule présence sur place ne suffit pas pour améliorer les choses. En outre, une aide accrue ne signifie pas forcément une aide meilleure - il aurait peut-être fallu relever les effets délétères potentiels de l'assistance dans des conditions de conflit, des risques qui ont été extrêmement bien documentés dans d'autres situations de conflit. Les Directives de la Direction de la coopération pour le développement (de l'OCDE) sur les conflits, la paix et la coopération pour le développement, qui s'appliquent à toutes les organisations d'aide humanitaire, fournissent d'excellents conseils sur le défi dual consistant à réduire la vulnérabilité au moyen d'opérations d'assistance, tout en développant les capacités locales afin d'éviter une dépendance par rapport à l'aide apportée. Les stratégies visant à éviter toute aide favorisant les tensions sociétales ou renforçant indirectement des groupes armés revêtent elles aussi une importance fondamentale. L'assistance n'est jamais neutre dans des situations de conflit.

Naturellement, la question d'une réponse plus efficace aux besoins des PDI par les Etats et la communauté internationale dépasse largement les compétences du Réseau inter-organisations des Nations Unies. Mais le fait que le Réseau soit l'expression d'un effort de collaboration en faveur des PDI - du moins au niveau international - donne tant aux institutions onusiennes qu'aux ONG une responsabilité spéciale, en tant que parties prenantes, dans la réalisation de cet objectif.

* Jenifer Otsea, administratrice du secteur du HCR pour la Colombie, à titre personnel, e-mail: otsea@unhcr.ch

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Ed Schenkenberg van Mierop, Coordinateur du CIAB
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